ЩЕТИНИН Н.А.
Место учебы:
ФГБОУ ВО «Национальный исследовательский Мордовский государственный университет
им. Н. П. Огарёва», магистрант кафедры теории и истории государства и права
юридического факультета.
ИСТОРИЧЕСКИЕ ЭТАПЫ ПРАВОВОГО РЕФОРМИРОВАНИЯ СИСТЕМЫ ЖИЛИЩНО-КОММУНАЛЬНОГО
ХОЗЯЙСТВА В РОССИИ
Аннотация.
В статье рассматриваются
этапы и проблемы правового реформирования системы жилищно-коммунального
хозяйства в России.
Ключевые слова:
жилищно-коммунальное хозяйство,
административная реформа,
саморегулируемое сообщество, правовое регулирование.
HISTORICAL STAGES OF LEGAL REFORM OF THE HOUSING AND COMMUNAL SERVICES SYSTEM IN
RUSSIA
Abstract.
The article discusses the stages and problems of
legal reform of the housing and communal services system in Russia.
Keywords:
housing and communal services, administrative reform, self-regulating community,
legal regulation.
Жилищно-коммунальное хозяйство является
важнейшей сферой социальной структуры общества. Качество ее функционирования на
базе равноправного существования в данной сфере всех форм собственности
позволяет создать поле качества экономических отношений собственников услуг ЖКХ
и создать сетевую среду для реализации принципов социально-ориентированной
рыночной экономики.
Жилищно-коммунальное хозяйство – одна из
основных отраслей экономики Российской Федерации, охватывающая многоотраслевой
производственно-технический комплекс, потребность в продукции которого, а также
услугах, оказываемых населению, практически не ограничена.
Жилищно-коммунальное хозяйство является важной со стратегической точки зрения
отраслью экономики, в рамках которой осуществляется обеспечение граждан
ежедневно необходимыми услугами, создающими условия комфортной и безопасной
жизнедеятельности. От стабильности и качества оказания жилищно-коммунальных
услуг во многом зависит и социальная стабильность общества [1, С. 28].
Таким образом, жилищно-коммунальное хозяйство –
это отрасль экономики, обеспечивающая функционирование объектов инженерной
инфраструктуры жилых и нежилых зданий в населенных пунктах в целях
создания условий для комфортного проживания и нахождения в них людей, включающая
в себя деятельность в сфере
производства и поставки ресурсов (ресурсоснабжение), удаления и обработки
сточных вод, вывоза и утилизации бытовых отходов, функционирования систем
пожарной безопасности, управления жилищным фондом, выполнения подрядных работ,
связанных с капитальным и текущим ремонтом, эксплуатацией и обслуживанием жилых
и нежилых зданий, содержанием объектов благоустройства придомовых территорий,
содержанием и аварийно-ремонтным обслуживанием сетей инженерно-технического
обеспечения.
Современное развитие жилищно-коммунального
хозяйства в России прошло несколько стадий от экстенсивного до интенсивного,
качественного развития. Механизм управления жилищно-коммунальным хозяйством в
истории нашей страны менялся от жестко централизованного до децентрализованного,
и сегодня этот процесс продолжается. Огромный вклад в исследования развития
коммунального хозяйства внесли отечественные ученые: Ф.Г. Тагизаде,
Л.Н.Чернышов, А.А. Аболин, Л.А. Велихов, Р.И. Орлова и другие. Первые упоминания
о государственном контроле за состоянием безопасности и жилых строений, и
дворовых территорий можно найти в Наказе Царя Алексея Михайловича «О градском
благочинии» от апреля 1649 года, где в частности посадским людям предписывалось
«...для учинения порядку и сбережения от огня ... объезжать улицы и переулки в
день и в ночь без перестани... Сверх того надобно на дворе дворник, который бы
ведал кого впускать или кто куда пойдет и всякое бы дворовое дело и починки и
прочие дела ведал...» и следил за установлением режима работы печного отопления
в избах и банях. Эта дата и считается днем основания служб российского
жилищно-коммунального хозяйства. Впоследствии функции «общественного благочиния»
были переданы в 1771 году российской полиции, затем в 1802 году Министерству
внутренних дел и государственных имуществ России (МВД). На определенном этапе
деконцентрации власти началась постепенная передача компетенции, прав и имуществ
властям городов. В канун 1917 года города России управлялись разными способами:
городское общественное самоуправление – менее чем в 50% городов (то есть в
наиболее развитых городах) и МВД – в небольших городах со слаборазвитой
промышленностью и предпринимательством. В 1917 году полицию ликвидировали и
начался период централизации управления местным хозяйством. Уже в январе 1919
года была признана целесообразность возвращения местным органам хозяйственных
функций и в конце того же года был принят официальный курс на децентрализацию
«по вертикали» и «по горизонтали». В 1931 году был создан аппарат для
централизованного управления коммунальным хозяйством России, Народный
комиссариат коммунального хозяйства РСФСР. В 1946 году Наркомат коммунального
хозяйства был преобразован в Министерство коммунального хозяйства, а затем в
1971 году в Министерство жилищно-коммунального хозяйства РСФСР. В 1990 году
ликвидируется Минжилкомхоз РСФСР и в 1991 образовывается Комитет
жилищно-коммунального хозяйства при Совмине РСФСР, который был преобразован в
1992 году в Комитет жилищно-коммунального хозяйства в структуре Минстроя РСФСР
[2, С. 126].
С распадом СССР и с образованием Российской
Федерации происходила активная трансформация аппарата жилищно-коммунального
хозяйства:
– 1993-1994 Комитет по муниципальному хозяйству
Российской Федерации (Роскоммунхоз).
– 1994
Государственный комитет Российской Федерации по вопросам архитектуры и
строительства (Госстрой России)
– 1994-1997
Министерство строительства Российской Федерации (Минстрой России)
– 1997-1998
Государственный комитет Российской Федерации по жилищной и строительной политике
– 1998-1999
Государственный комитет Российской Федерации по строительной, архитектурной и
жилищной политике
– 1999-2004
Государственный комитет Российской Федерации по строительству и
жилищно-коммунальному комплексу (Госстрой России)
– 2004-2008
Федеральное агентство по строительству и жилищно-коммунальному хозяйству
(Росстрой)
– 2008-2012
Департамент архитектуры, строительства и градостроительной политики
Министерства регионального
развития Российской Федерации
– 2012-2013
Федеральное агентство по строительству и жилищно-коммунальному хозяйству (Госстрой).
Первый этап (1991 – 1996 гг.). На первом этапе усилия государства были
сосредоточены на реформе органов управления и приватизации жилищного фонда.
Органы государственной власти в этот период принимают ряд нормативно-правовых
актов с целью адаптации отрасли жилищно-коммунального хозяйства к рыночным
условиям. Так, в 1990 году при Совете министров РСФСР образован комитет по
жилищно-коммунальному хозяйству, 8 февраля 1991 года комитет преобразован в
Госкомитет, в 1991 г. Комитет вошёл в состав Министерство архитектуры,
строительства и жилищно-коммунального хозяйства РСФСР, в 1992 г вновь
образовывается самостоятельный центральный орган отраслевой компетенции –
Комитет РФ по муниципальному хозяйству. В 1994 г. вместо Комитета РФ по
муниципальному хозяйству создается Министерство строительства РФ с Департаментом
жилищно-коммунального хозяйства в структуре, поскольку Указом Президента РФ № 66
от 10 января 1994 г. была произведена перестройка центральных органов власти.
Они были поделены на федеральные министерства и иные федеральные органы.
Согласно этому указу органы с названием «комитет» были упразднены.
Второй этап (1997 – 2004 гг.) ознаменовался принятием Концепции реформы
жилищно-коммунального хозяйства.
Усилия власти были сосредоточены на обеспечении условий проживания, отвечающих
стандартам качества; снижении издержек производителей услуг и, соответственно,
тарифов при поддержании стандартов качества предоставляемых услуг; смягчении для
населения процесса реформирования системы оплаты жилья и коммунальных услуг при
переходе отрасли на режим безубыточного функционирования
[3, С. 8].
Указом Президента РФ от 17 марта 1997 г. № 249 «О совершенствовании структуры
федеральных органов исполнительной власти» образуется Государственный комитет РФ
по жилищной и строительной политике с Департаментом жилищно-коммунального
хозяйства в структуре, затем в 1998 г. Министерство по земельной политике,
строительству и жилищно-коммунальному хозяйству РФ, в этом же году был
организован Государственный комитет РФ по строительной, архитектурной и жилищной
политике, с Департаментом жилищно-коммунального хозяйства в структуре, а в 1999
г. происходит образование Госкомитета РФ по строительству и
жилищно-коммунальному комплексу.
На третьем этапе (2004 – 2010 гг.) предполагалось провести мероприятия,
направленные на укрепление позиций отрасли жилищно-коммунального хозяйства и
снижение издержек: реструктуризацию кредиторской задолженности, инвентаризацию
жилищного фонда и сопутствующей инфраструктуры, создание условий для привлечения
инвестиций, проведение мероприятий по энергосбережению, переход на 100% оплату
населением жилищно-коммунальных услуг.
С 2004 г. в результате административной реформы Государственный комитет
Российской Федерации по строительству и жилищно-коммунальному хозяйству
преобразуется в Федеральное агентство по строительству и
жилищно-коммунальному хозяйству. Функции государственного комитета по принятию
нормативных правовых актов в установленной сфере деятельности переходят к
Министерству промышленности и энергетики Российской Федерации, функции по
контролю и надзору – Федеральной службе по технологическому надзору, 01 декабря
2004 г. Федеральное агентство по строительству и жилищно-коммунальному хозяйству
переходит в ведение Министерства регионального развития РФ, а в 2008 г.
Федеральное агентство по строительству и жилищно-коммунальному хозяйству
упразднено указом Президента Российской Федерации № 724 с передачей функций
Министерству регионального развития Российской Федерации.
21 июля 2007 года принимается Федеральный закон № 185-ФЗ: «О Фонде содействия
реформированию жилищно-коммунального хозяйства», направленный на создание
правовых и организационно-экономических условий предоставления субъектам
Российской Федерации бюджетных целевых средств на проведение капитального
ремонта многоквартирных домов, а также на стимулирование процесса формирования
рыночной инфраструктуры. Реализация данного закона активизировала органы власти
в регионах и муниципальных образованиях на разработку и выполнение
территориальных программ капитального ремонта.
На четвёртом этапе (2010 – 2013 гг.), в соответствии с концепцией федеральной
целевой программы «Комплексная программа модернизации и реформирования
жилищно-коммунального хозяйства на 2010 – 2020 годы», Правительство поставило
задачу добиться обеспечения проведения соответствующих современным требованиям
капитальных ремонтов жилых домов, включая требование энергоэффективности;
снижения уровня износа объектов коммунальной инфраструктуры; достижения
финансовой устойчивости предприятий коммунальной сферы.
Для достижения поставленных целей в 2012 г. образовано Федеральное агентство по
строительству и жилищно-коммунальному хозяйству, которое находилось в ведении
Министерства регионального развития РФ и выполняло функции по оказанию
государственных услуг, управлению государственным имуществом в сфере
строительства, градостроительства и жилищно-коммунального хозяйства.
25 декабря 2012 года Государственная Дума РФ приняла Федеральный закон № 271-ФЗ,
на основании которого в Жилищный кодекс был введен отдельный раздел по
организации и проведению капитального ремонта общего имущества в многоквартирных
домах. Закон определил общие положения о капитальном ремонте общего имущества в
многоквартирных домах и что самое важное, порядок его финансирования. Началось
внедрение системы капитального ремонта многоквартирных домов на основе
частичного софинансирования граждан.
1 ноября 2013 г. Указом Президента РФ образовано «Министерство строительства и
жилищно-коммунального хозяйства Российской Федерации».
Данный факт обозначил начало пятого этапа развития жилищно-коммунального
хозяйства.
Пятый этап (конец 2013 г. – по настоящее время). На пятом этапе осуществляется
переход обязательств финансирования капитального ремонта в многоквартирных домах
к собственникам квартир. Поддержка государства и местных органов власти
осуществляется в форме субсидий.
После создания Фонда содействия реформированию жилищно-коммунального хозяйства
приоритет при предоставлении бюджетного финансирования капитального ремонта
отдается тем многоквартирным домам, в отношении которых не исполнена обязанность
по проведению капитального ремонта в соответствии с законом РФ от 04 июля 1991 №
1541-1 «О приватизации жилищного фонда в Российской Федерации».
Исследования показали, что на пятом этапе развития систем управления
жилищно-коммунальным хозяйством капитальный ремонт выступает особо приоритетным
элементом управления воспроизводством жизненного цикла многоквартирного дома.
Капитальный ремонт следует рассматривать как комплекс
организационно-экономических, инженерных мероприятий,
организационно-технологических работ и финансово-кредитных схем, направленных на
снижение (ликвидацию) физического износа объекта, обеспечение экономии
энергоресурсов и повышения качества предоставляемых услуг
[4, С. 5].
Необходимо отметить, что основная цель реформирования капитального ремонта
многоквартирных домов – переход обязательств по проведению капитального ремонта
к собственникам квартир. При этом за органами государственной власти
федерального и регионального уровней закрепляются координирующие функции.
Пройдя длительные этапы реформирования Указом
Президента Российской Федерации от 1 ноября 2013 года федеральное агентство по
строительству и жилищно-коммунальному хозяйству было преобразовано в Министерство
строительства и жилищно-коммунального хозяйства Российской Федерации.
Министерство возглавил
Михаил Александрович Мень.
С 18 мая 2018 года во главе Министерства встал Владимир Владимирович Якушев. 10
ноября 2020 года Президент РФ назначил на должность министра строительства и ЖКХ
Ирека Файзулина, кандидатура которого ранее была утверждена депутатами Госдумы.
Создание Министерства строительства и жилищно-коммунального хозяйства
всколыхнуло саморегулируемое сообщество, хотя формально этот шаг властной
вертикали встретил поддержку. Правда, высказалось «за» главным
образом руководство национальных объединений.
По словам руководителя аппарата национального объединения проектировщиков Антона
Мороза: «В такой большой стране, как Российская Федерация, заниматься вопросами
строительства и дальнейшей эксплуатации объектов недвижимости, регулированием
жилищно-коммунального хозяйства следует в рамках отдельной структуры органов
государственной власти, отдельного
министерства. Потому что строительство – наиболее важная отрасль экономики
страны, с которой все начинается. Любая другая отрасль экономики напрямую
связана со стройкой, тесно с ней взаимодействует и не может
развиваться без нее… В НОПе считают совершенно логичным, что такую
функцию как регулирование строительства и жилищно-коммунального хозяйства вывели
за пределы Минрегиона, дав ему тем самым больший простор и больше возможностей
для реализации двух основных функций: развитие регионов Российской Федерации и
укрепление межнациональных отношений» [5].
Настоящий период развития развитие осуществляется в направлении повышения
качества оказываемых услуг, начался с принятием Концепции реформирования
жилищно-коммунального хозяйства на 2001–2010 гг. [6, С. 139]. Сегодня перед
жилищно-коммунальным хозяйством стоит задача совершенствования технологии
оказания услуг, повышения их качества и эффективности деятельности с целью
получения конкурентного преимущества.
Жилищный фонд и коммунальная инфраструктура России по масштабу составляют
весомую долю в национальном богатстве, однако их состояние не соответствует
технологическому и экономическому потенциалу страны, и, несмотря на
продолжающиеся реформы жилищно-коммунального комплекса, его состояние
ухудшается, а для поддержания жилищно-коммунального хозяйства в рабочем
состоянии требуется все больше средств. До сих пор не завершено формирование
рыночных отношений в жилищно-коммунальном хозяйстве; остается неэффективной
система управления, признаками чего служит не удовлетворительное финансовое
положение отрасли; высокий уровень физического и морального износа инженерной
инфраструктуры влечет за собой непроизводительные потери; растет
неудовлетворенность потребителей качеством получаемых услуг [7, С.
10 9].
Таким образом, при рассмотрении вопросов реформирования жилищно-коммунального мы
пришли к выводу, что в настоящее время реформа ЖКХ до
сих пор не привела к реальному превращению жилищно-коммунальных услуг в рыночный
сектор экономики. Этот сектор остается в значительной степени дотационным,
несмотря на существенный рост оплаты услуг жилищно-коммунального хозяйства за
счет населения. Предоставление жилищно-коммунальных услуг не ориентируется на
реальные потребности жителей. Не сформированы механизмы привлечения
инвестиционных средств в жилищно-коммунальное хозяйство, что не позволяет
осуществлять нормальный процесс обновления основных фондов, приводит к усилению
аварийности и неспособности предприятий жилищно-коммунального хозяйства
обеспечить бесперебойное предоставление жилищно-коммунальных услуг, особенно в
зимний период.
В современных условиях актуальна такая реформа жилищно-коммунального хозяйства,
которая была бы действительно направлена на благо людей.
ЛИТЕРАТУРА
1.
Захарова Е.В. Жилищно-коммунальная услуга как экономическое благо / Е.В.
Захарова // Актуальные вопросы экономических наук. – 2010. –
№ 13. – С.28-32.
2.
Ярмонова Е.Н. Общие направления реформирования жилищно-коммунальной отрасли:
исторический аспект /
Е.Н. Ярмонова // Наука 21 века: вопросы,
гипотезы ответы. – 2013. – № 2. – С. 126-123.
3.
Ряховская А.Н. Концепция и практика коммунальной реформы / А.Н. Ряховская, Ф.Г.
Тагиаде // Жилищное и коммунальное хозяйство. – 2006. – № 8. – С.4 -10.
4.
Хаметов Т.И. Анализ этапов развития жилищно-коммунального хозяйства России и
особенности правового регулирования капитального ремонта / Т.И. Хаметов, Ю.О.
Толстых, С.Н. Букин // Современные проблемы науки и образования. – 2014. – № 2.
– С. 5-9.
5.
Всероссийский деловой журнал «Саморегулирование & Бизнес», 2013.– № 12. –
[Электронный ресурс]. – Режим доступа: http://www.sroprof.ru.
6.
Иванова Ю.В. Государственно-частное партнерство в ЖКХ: роль
государственно-частного партнерства в развитии жилищно-коммунального
комплекса мегаполиса / Ю.В. Иванова // Российское предпринимательство. –
2008.– № 11-2. – С.
138-142.
7.
Карташова Т.В. Модернизация жилищно-коммунального хозяйства
России как одно из приоритетных направлений социально-экономических
преобразований в стране / Т.В. Карташова // Экономика и управление: новые вызовы
и перспективы. – 2011. – Том 1. – № 2. – С.109-111.