СЕЛЕЦКАЯ К.С.
Место учебы:
ФГБОУ ВО «Национальный исследовательский Мордовский
государственный университет им. Н. П. Огарёва», магистрант кафедры теории и
истории государства и права юридического факультета.
ПРЕДСТАВИТЕЛЬНЫЙ ОРГАН В СИСТЕМЕ ОРГАНОВ МЕСТНОГО САМОУПРАВЛЕНИЯ: МЕСТО И
ЗНАЧЕНИЕ
Аннотация. В
статье рассматриваются различные научные подходы в определении места и
значения представительного органа в системе органов местного самоуправления.
Представляются различные взгляды ученых на определение места и роли
представительного органа муниципального образования, делаются собственные выводы
по рассматриваемой проблеме.
Ключевые слова: государство, местное
самоуправление, представительный орган, муниципальное образование.
REPRESENTATIVE BODY IN THE SYSTEM OF LOCAL SELF–GOVERNMENT: PLACE AND
SIGNIFICANCE
Abstract.
The article discusses various scientific approaches to determining the place and
significance of a representative body in the system of local self–government.
Various views of scientists on the definition of the place and role of the
representative body of the municipality are presented, and their own conclusions
on the problem under consideration are made.
Keywords:
State, local self–government, representative body, municipal entity.
Конституция РФ провозглашает право на осуществление местного самоуправления как
непосредственно (референдумы, выборы и т.д.), так и через выборные и другие
органы местного самоуправления (ст. 12, 130) [1]. При этом в Европейской хартии
местного самоуправления, ратифицированной Российской Федерацией, делается особый
акцент на праве местного самоуправления, которое «осуществляется советами или
собраниями выборщиков, состоящими из членов, избранных путем свободного,
тайного, равного, прямого и всеобщего голосования. Советы или собрания
выборщиков могут располагать подотчетными им исполнительными органами» (ст.3)
[2]. Тем самым определяется субординация
представительных и исполнительных органов местного самоуправления.
Российское законодательство, основываясь на общепризнанных нормах
международного права, закрепляет аналогичные положения. Так, обязательность
формирования выборных органов местного самоуправления предусмотрена в
Федеральных законах «Об обеспечении конституционных прав граждан Российской
Федерации избирать и быть избранными в органы местного самоуправления», «Об
общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации», «Об
основных гарантиях избирательных прав и права на участие в референдуме граждан
Российской Федерации».
Таким образом, действующее законодательство Российской Федерации и
международная практика на вопрос о необходимости наличия представительных
органов местного самоуправления однозначно указывают, что формирование данных
органов является не просто необходимым, но и обязательным. Это обусловливается и
сущностью самих представительных органов, и их назначением.
Закон №131–ФЗ «Об общих принципах организации местного самоуправления в РФ» в
ст. 34 более детально регламентирует структуру органов местного самоуправления,
к которым относит: представительный орган муниципального образования, главу
муниципального образования, местную администрацию
(исполнительно–распорядительный орган муниципального образования), контрольный
орган муниципального образования, иные органы местного самоуправления,
предусмотренные уставом муниципального образования [3]. Какую бы структуру ни
предусматривал устав муниципального образования, обязательным органом будет
являться представительный орган муниципального образования, который играет
важнейшую роль в системе местного самоуправления. Поэтому в настоящее время на
первый план выходят вопросы конституционно–правового регулирования статуса
представительных органов муниципальных образований.
Можно выделить три обстоятельства, подчеркивающие особый правовой статус
представительных органов:
– во–первых, Конституция РФ и Закон №131–ФЗ
прямо предписывают наличие представительного органа муниципального образования.
Так, ч. 2 ст. 130 Конституции РФ устанавливает, что местное самоуправление
осуществляется гражданами через выборные и другие органы местного
самоуправления. При этом наименование других органов в Конституции РФ не
устанавливается. Это свидетельствует о том, что приоритет в вопросах
осуществления населением местной власти отдается именно представительным
органам;
– во–вторых, представительные органы избираются непосредственно самими жителями
муниципального образования [4, С. 29.]. и
призваны выражать их волю при решении возложенных на них задач;
– в–третьих, представительные органы наделены исключительной компетенцией,
содержание которой подчеркивает особенность их статуса по сравнению с
исполнительными органами и должностными лицами местного самоуправления и
характеризует эти органы как ведущее звено в системе местного самоуправления [5,
С. 158.].
Вышесказанное позволяет сделать вывод о том, что муниципально–правовой статус
представительных органов обусловливается их сущностью и функциональным
назначением, в первую очередь, в решении вопросов местного значения и с учетом
интересов местного населения.
Необходимо также отметить, что функционально представительный орган местного
самоуправления призван: отражать и представлять интересы всех социальных групп
населения муниципального образования; осуществлять нормотворчество в
соответствии со своими полномочиями, прописанными в федеральном и региональном
законодательстве, а также в уставе муниципального образования; контролировать
исполнение принимаемых нормативных актов и в целом деятельность исполнительных
органов и должностных лиц местного самоуправления.
Как справедливо указывает профессор А.Р. Еремин: «Муниципальные образования
обязаны избирать представительные органы, которые опосредованно проводят волю
населения и отражают его интересы в практическом осуществлении функций местного
самоуправления». [6, С. 87.].
Представляется существует проблема в том, что представительные органы реализуют
свою главную функцию отражения и аккумуляции интересов своих избирателей не в
полной мере и это связано с отсутствием механизма взаимодействия депутатов и
избирателей. Нередко роль депутатов сводится к функции «машин для голосования»,
к роли регистраторов готовых проектов решений [7, С. 42.]. В основе такой
ситуации лежит целый комплекс причин и правового, и организационного, и
финансового, и кадрового, и исторического характера.
Так, в ряде регионов в муниципальных образованиях имеют место случаи, когда
налицо «бесправный Совет» или «Совет, не пользующийся своими правами». В ряде
муниципальных образований представительные органы превратились, по сути, в
совещательный орган при главе муниципального образования, что в принципе не
соответствует их предназначению [8, С. 38.].
Стоит отметить, что представительные органы местного самоуправления зачастую
чисто функционально не способны играть ведущую роль в осуществлении
муниципального управления. Это связано, прежде всего, с тем, что депутаты данных
представительных органов, еще в полной мере не осознали всю значимость данного
органа и объем возложенных на него законодательством полномочий. В настоящее
время во многих муниципальных образованиях у представительных органов нет
собственных аппаратов для подготовки решений либо оценки решений, предлагаемых
исполнительной властью муниципального образования. Решения обычно готовятся в
аппарате исполнительного органа муниципальной власти, что, естественно,
увеличивает влияние данного органа и существенно ослабляет позиции
представительного органа. Одним из существенных параметров распределения
властных полномочий между исполнительными и представительными органами местного
самоуправления является вопрос о субъекте определения структуры органов местного
самоуправления. Согласно Конституции РФ, структура органов местного
самоуправления определяется населением самостоятельно (п. 1 ст. 131). Согласно
ч. 1, 2 ст. 34 Закона №131–ФЗ структура органов местного самоуправления
закрепляется в уставе муниципального образования. В нее могут входить органы,
которые должны быть обязательно образованы (представительный орган, глава
муниципального образования, местная администрация), а также иные органы и
выборные должностные лица. Конкретизация федеральных норм происходит в
региональном и местном законодательстве. Актуальным вопросом для
представительных органов местного самоуправления является их организационная
самостоятельность. Это касается необходимости повышения правового статуса
местных представительных органов, что возможно при повышении самостоятельности
данных органов по отношению к исполнительным органам местного самоуправления.
Соответственно необходима корректировка перечня полномочий местных
представительных органов, в том числе находящихся у них в исключительном
ведении. Необходимо, прежде всего, создать такую ситуацию, при которой исключена
была бы возможность неисполнения представительными органами местного
самоуправления своих исключительных полномочий, например, принятие планов и
программ развития муниципального образования, определение порядка управления и
распоряжения имуществом, находящимся в муниципальной собственности,
осуществление контроля за исполнением местного бюджета.
Необходимо расширять практику пользования местных представительных органов и их
депутатов теми правами, которые им предоставляет действующее законодательство.
Это касается вопросов: контроля за деятельностью органов местного самоуправления
и должностных лиц местного самоуправления; принятия депутатских запросов;
создания депутатских центров в избирательных округах и др.
Таким образом, проблемы повышения эффективности работы представительных органов
местного самоуправления находятся в неразрывной связи с эффективностью всей
системы органов местного самоуправления в целом. Недостатки в работе
представительных органов могут свести на нет все успехи в работе исполнительных
органов, и наоборот. Поэтому эффективность местного самоуправления напрямую
зависит от взаимодействия, взаимопонимания и слаженности в работе различных по
полномочиям органов местного самоуправления.
Обобщая вышесказанное, следует отметить, что правовой статус представительного
органа муниципального образования характеризуется его структурно–функциональными
качествами и особенностями правового положения как участника различных
правоотношений, функциональным назначением, обусловленным компетенцией и объемом
представленных полномочий.
ЛИТЕРАТУРА:
1.
Конституция
Российской Федерации с изменениями, одобренными общероссийским голосованием.
Гимн, герб и флаг Российской Федерации. – М.: Издательство АСТ, 2020. – 64 с.
2.
Европейская
хартия местного самоуправления от 15 октября 1985 г. // Собрание
законодательства РФ. – 1998. – №36.
– Ст.3102.
3.
Об общих
принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации:
Федеральный закон от 6 октября 2003 года № 131-ФЗ (с изм. и доп.) // Российская
газета. – 2003. – 8 окт.
4.
Щепачев В.А.
Совершенствование правовой работы в представительном органе местного
самоуправления // Конституционное и муниципальное право. – 2008. – №21. – С.
28-32.
5.
Бондарь Н. С.
Местное самоуправление и конституционное правосудие: конституционализация
муниципальной демократии в России /
Н. С. Бондарь. – М.: Норма. – 2008. – 591 с.
6.
Еремин А.Р.
Реализация права человека и гражданина на местное самоуправление в Российской
Федерации: конституционные вопросы. Монография / А.Р. Еремин. Саратов: Изд–во
Сарат. ун–та, 2003. – 280 с.
7.
Хузин А.А.
Представительные и исполнительные органы местного самоуправления. К вопросу о
разделении полномочий / А.А. Хузин // ЧиновникЪ. – 2009. – №2(18). – С.42-43.
8.
Герасимова М.А.
Модели местного самоуправления и Федеральный закон от 6 октября 2003 г. № 131–ФЗ
«Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации»
/ М.А. Герасимова // Государственная власть и местное самоуправление. – 2006. –
№5. – С.36-39.