Аннотация.
В середине 1920-х гг. в советском государстве
проводились административно-территориальные реформы. Целью
являлось укрупнение
административно-территориальных единиц. Национальные автономии
планировалось включить в
состав краев и областей.
Первоначальный план остался не
реализован. Большинство автономий
сохранили
непосредственное вхождение в состав
РСФСР.
Ключевые слова:
история государства и права, советское государство, советское право, автономные
республики, административно-территориальные
реформы.
YASHCHUK T.F.
RESPECT FOR THE RIGHTS OF THE
NATIONAL REPUBLICS DURING THE PERIOD OF ADMINISTRATIVE AND TERRITORIAL REFORMS
OF THE 1920S
In the mid-1920's. the
administrative-territorial reforms
in the Soviet state were carried out. Their aim was to consolidate the
administrative-territorial units. National autonomy was planned to be included
in the composition of the territories and regions.
The original plan was not implemented.
Most autonomies retained direct incorporation into the RSFSR.
Keywords: history of state and law, Soviet state, Soviet law, autonomous
republics, administrative-territorial reforms.
В середине 1920-х гг. в
советском государстве
начались крупные
административно-территориальные
реформы. Они проводились во всех
союзных республиках, но в РСФСР ввиду
ее сложного федеративного
устройства приобрели
существенную специфику.
Оформление РСФСР как
федерации началось в послереволюционный период. Большевики
поддержали лозунг о праве наций на
самоопределение. В итоге сложилось
три типа территориальной
автономии: автономная республика, автономная область,
национальный округ. Правовой статус
автономии устанавливался декретом ВЦИК, при этом законодательство не содержало
четких критериев отнесения
национального образования к
определенному типу. Как правило, в расчет принималась численность населения, а
также уровень экономического, социального и культурного развития народа.
Конституция РСФСР 1918 г.
заявляла о создании автономных
областных союзов, но такая форма
в реальности не появилась.
Образование многих советских
республик осуществлялось
в порядке самопровозглашения. Большинство из них первоначально не
назывались «автономными», однако, как
считал О.И. Чистяков,
фактически в качестве таковых
входили в состав РСФСР[1.С.96-97], а после окончания гражданской войны их статус
был закреплен юридически. Отдельные национальные образования некоторое время
сохраняли исторически сложившиеся
названия: Трудовая коммуна немцев
Поволжья и Карельская трудовая
коммуна, но затем тоже были
переименованы в автономные республики. По мере восстановления советской власти
национально-государственное строительство развернулось в Поволжье, Приуралье,
Сибири, Северном Кавказе, европейском Севере.
Первые проекты рационализации
административно-территориального устройства разрабатывались
еще в дореволюционный период
в рамках экономической географии. На принципах
экономического районирования строился и первый советский план – ГОЭРЛО,
подготовленный Общеплановой
государственной комиссией (Госпланом).
Предусматривалось создание крупных
административных экономических районов. Определяющим
моментом для выделения
каждого экономического района
должен был стать перспективный план
хозяйственного возрождения с учетом новых форм использования энергии и
новых форм транспортной связи[2.С.6-7].
Предлагалось перейти
к новому территориальному делению, построенному по схеме - область,
округ, район. Один из первоначальных
вариантов намечал создание
в Европейской части
12 областей, а в Азиатской -8 [3.С.38].
Главную
сложность, которая могла
воспрепятствовать реализации
плана, разработчики обоснованно
видели в наличии национально-территориальных автономий. В Госплане полагали, что
автономные республики целиком
войдут во
вновь образованные области, а для
урегулирования возникающих недоразумений
допускался переходный период[2.С.54].
Параллельно с
Госпланом проекты
районирования предлагали другие
учреждения, комиссии и даже отдельные энтузиасты. В 1921 г. была
образована специальная Комиссии ВЦИК по районированию РСФСР[ГА РФ
(Государственный архив РФ). Ф.6984. Оп.1. Д.9. Л.43].
Завершающим
этапом подготовительных мероприятий стал выбор первых пилотных регионов.
В качестве таковых определялись
Урал, Северный Кавказ, а позже –
Сибирь и Дальний Восток.
Немаловажным обстоятельством являлась возможность апробировать
положения реформы в разных
этносоциальных условиях: Урал являлся промышленным и относительно
моноэтничным регионом, а Северный Кавказ
рассматривался как преимущественно сельскохозяйственный край, многонациональный,
включавший несколько автономий.
Причем при создании Уральской
области использовался
вариант районирования Госплана, а Северного Кавказа - Комиссии ВЦИК по
районированию РСФСР.
На примере Северного Кавказа
рассчитывали отработать модель, которая предусматривала подчинение
национально-территориального и
административного устройства задачам экономического
районирования. Сложность
практической реализации
задуманных преобразований не
представляли даже руководители регионов, где намечались первые реформы. Так,
работники Югплана – местной
плановой комиссии, выполнявшей
основные экономические
расчеты, обратились в Комиссию
ВЦИК по районированию, с просьбой прислать имеющиеся в ее распоряжении
материалы, касающиеся положения
национальных объединений и
взаимоотношений их с областными органами и центральной властью. Из текста
письма следует, что его авторы
не были осведомлены о том,
что в других регионах такого опыта просто нет [ГА РФ. Ф.6984. Оп.1. Д.52.
Л.35].
На расширенном пленуме
краевого Экономического Совещания – органа фактически выполняющего функции
краевого органа власти
предлагалось урегулировать отношения между
краевым центром и
автономными республиками и областями
в договорном порядке. Обсуждался и подготовленный проект
такого договора, где, с одной стороны, описывались права, передаваемые
краевому исполкому, а с другой стороны – полномочия,
оставляемые за автономиями.
Здесь же прозвучала
идея
создания на краевом уровне Национального совета, который бы
преимущественно формировался из представителей автономий [ГА РФ. Ф.6984. Оп.1.
Д.52. Л.26].
3 ноября 1923 г.
была образована Уральская область, а 13 февраля 1924 г. - Юго-Восточная.
Декрет ВЦИК от 2 июня 1924
г. «Об административном делении Юго-Восточной области» закрепил ее
административное устройство.
Область делилась на 9 округов,
округа – на районы. Отдельно указывались 4
автономные области – Адыгейская, Карачаево-Черкесская,
Кабардино-Балкарская и Чеченская,
их границы оставались без изменений. В качестве самостоятельного округа
назывался г. Грозный, он считался
«русским округом», поскольку русские составляли абсолютное большинство населения
- 79,1% [5. С. 217-218].
Современные исследователи
подчеркивают целесообразность вхождения автономий в столь мощное
административно-хозяйственное образование, каким являлся Северо- Кавказский
край. Но появление
еще одного промежуточного органа
в лице краевого исполкома не могло
не вызвать раздражения
автономий. Со временем они
перестанут удовлетворяться подобным положение дел, но на тот момент
именно благодаря их включению в состав края были решены как
их экономические проблемы,
так и вопрос их
административно-территориальной целостности [6. С.160]. В ходе реформы
автономии стремились сохранить и даже прирастить
свои территории.
23 августа 1924 г. область
была преобразована в
Северо-Кавказский край. Статус края
был закреплен в специальном Положении, принятом
26 января 1925 г. При организации края
было выполнено основное
требование, выдвинутое Комиссией
ВЦИК по районированию -
не пересматривать внешние границы автономий
в сторону их сужения.
В процессе
создания Сибирского (май
1925 г.) и Дальне-Восточного края (январь 1926 г.) также соблюдалось условие:
обеспечить экономическую целостность района
и не нарушить интересы
немногочисленных автономий. Но даже здесь не получилось применить
одинаковый принцип районирования. Против
вхождения в проектируемую Ленско-Байкальскую область защитниками
Бурят-Монгольской автономной республики приводились
самые разные аргументы, вплоть до того, что она решает внешнеполитическую
задачу в отношении Монголии и
Центральной Азии [7. С. 145]. В итоге, в
Сибирский край вошла
Ойротская автономная область, но за его пределами
остались Якутская и Бурят- Монгольская автономные республики.
Таким образом, окончательно сложилась
определенная модель взаимоотношений между автономиями и
учреждаемыми краями и
областями: в их состав включались
только автономные области, но не
республики. Поэтому в Уральскую область не вошла Башкирия, а в
Северо-Кавказский край – Дагестан. Начавшееся районирование не остановило
процесс образования новых автономий.
Сформированные по национальному
признаку округа становились
территориальной основой будущих автономных республик.
Например, Саранский округ
был преобразован
впоследствии в
Мордовскую автономию [8. С.378].
Наличие автономий,
необходимость соблюдения их территориальных интересов рассматривалось
советским правительством в
качестве фактора, осложняющего проведение районирования, вызывающего
раздробление экономически единого
района [9. С.50]. В процессе
районирования нарушались и иные принципы, сформулированные Госпланом,
особенно из числа тех, что касались хозяйственной специализации
и экономической однородности.
Период реформ затягивался.
Хотя действовало множество
тормозящих факторов, но не последнее место занимало требование
индивидуально рассматривать вопрос
в отношении каждой автономии. Так, не осуществились высказываемые
правительством оптимистичные прогнозы по объединению проектируемой
Северо-Западной области с
Карельской АССР. Первоначально особых сложностей не предвиделось. Комиссия по
районированию полагала, что запланированная
к объединению территория исторически тяготела к Ленинграду, а республика
всем направлением экономики, как бы
предназначена для вхождения в область[ГА РФ. Ф.6984. Оп.1. Д.239. Л.2].
Однако в этой связи
нелогичным представляется
преобразование в 1923 г. Карельской трудовой
коммуны в автономную
республику[10. С. 79], что повышало
ее правовой
статус и претензии
на
самостоятельность. В итоге
вместо проектировавшейся Северо-Западной
области 1 августа 1927 г. была образована Ленинградская
область, Карельская АССР сохранила
полную самостоятельность.
Отмечается, что «неудобность»
национального вопроса проявилась в
процессе создания Средне-Волжской области. В ее состав планировалось
включить несколько
автономий. Представитель Госплана К.Д.
Егоров смело относил Башкирскую
республику к народнохозяйственному
комплексу Урала, а Татарскую – к
планируемой Средне-Волжской области. Было создано Организационное бюро
для подготовки объединения и
проведения областного съезда
Советов. Но автономные республики просто
проигнорировали совместную работу[11. С. 68-69].
Постановление ВЦИК
от 14 января 1929 г. «Об образовании на территории РСФСР
административно-территориальных
объединений краевого
и областного значения» предусматривало окончательную ликвидацию губерний
и уездов к 1 октября 1929 г. В
пределах РСФСР было образовано
23 единицы верхнего звена: 6
областей, 7 краев, а также 10 автономных республик - Башкирская,
Бурят-Монгольская, Дагестанская, Казакская, Кара- Калпакская, Карельская,
Казахская, Крымская, Татарская, Якутская. В целом
новые
административно-территориальные единицы
соответствовали экономическим
районам Госплана, хотя их число было больше изначально
запланированного, и строились они на разных основаниях: края и области с
соблюдением критериями Госплана, а
большинство национальных автономий – в противоречии с ними.
Удовлетворение интересов
автономий наблюдалось
и в процессе
территориального размежевания. Так, после
создания Киргизской АССР в
1921 г. в ее состав передали
Семипалатинскую губернию, входившую
ранее в Сибирский край. При установлении границ
между Киргизской АССР Омской губернией в 1922 г. автономной республике
перешла половина волостей Омского уезда[12.С. 92].
Территориальные разногласия Алтайской
губернии и соседней Киргизской АССР
обычно заканчивались в пользу
республики [12. С.21].
Неоднозначно решался
вопрос о положении
автономных областей, которые вошли в состав
краев и областей. Хотя поступали предложения о придании им
статуса округов с целью
упрощения и достижения единообразия
государственного управления, но в этом стали усматривать
умаление прав
национальностей. В итоге автономные образования, как включенные в состав
новых краев и областей, так и оказавшиеся за их пределами,
были оставлены в прежнем статусе. Приоритетное соблюдение
интересов автономий
рекомендовалось достичь
путем особого представительства в краевых органах власти.
Правовой статус
вошедших в состав краев и
областей автономий
устанавливался в «Положении
о краевых (областных) окружных
и районных съездах
советов и их исполнительных
комитетах» от 6 апреля 1928 г. Принятый в это же время
закон «Об условиях вхождения
автономных советских
социалистических республик в
состав районированных краевых (областных) объединений»
и аналогичный
акт в отношении автономных областей,
подтверждали обязательное добровольное согласие автономного образования в случае
вхождения в край или область, сохранение за автономиями
всех предоставленных ранее прав.
Согласно закону автономные
области сохраняли независимость от краевых органов управления по целому кругу
полномочий. В их ведении находилась организационная и административная
деятельность, народное образование, здравоохранение, социальное
обеспечение, юстиция, земельное управление, местное хозяйство, местный бюджет и
архивное дело. Автономные области
сохранили право на областных съездах советов
непосредственно выбирать делегатов на Всероссийские съезды советов.
Приоритетная защита прав
автономий стала важным фактором
сохранения социальной стабильности, гражданского мира, межнациональной
терпимости. Отсутствие открытых конфликтов,
улучшение экономических показателей являются
косвенными признаками, подтверждающими
высокую оценку проведенной реформы,
которая давалась официальными лицами,
учеными и практическими работниками в 1920-е гг. Это соотносится
с выводами современных исследователей. Отмечается, что если в
историографии 1990-х гг. акцент
делался на критике советского
строительства, то уже в 2000-е гг., напротив, подчеркивалась польза
государственного единства,
положительного опыта интеграции
полиэтничного общества, методов
обеспечения межэтнического
мира [13. С. 71].
ЛИТЕРАТУРА:
1. Чистяков О.И. Становление
«Российской Федерации» (1917-1922) М., 2003.
2. Экономическое
районирование России. Доклад Госплан
III Сессии ВЦИК. М.,
1922.
3. Экономическое
районирование России. Материалы подкомиссии по районированию при государственной
Обще-плановой комиссии СТО. М., 1921.
4. Тютюнина Е.С.
Административно-территориальное строительство на Северном Кавказе//
Национально-государственное строительство в Российской Федерации: Северный
Кавказ. М., 1996.
5. Хлынина Т.П.
Национально-государственное строительство на Северном Кавказе в 1920-1930-е
годы: проблемы современной историографии // Отечественная история. 2005. №1.
6. Плеханова А.М. Проекты
создания Ленско-Байкальской области: экономическая целесообразность, интересы
национальной автономии или геополитический приоритет // Гуманитарный вектор.
2010. №3.
7. Минеева Е.К. Создание
национально-территориальных автономий народов мари, мордвы и чувашей//Известия
Самарского научного центра Российской академии наук. Т.9. 2007. №2.
8. Два года работы
правительства РСФСР. Материалы к отчету правительства за 1924-25 и 1925-26 гг.
М., 1927.
9. Тебенко В.А. К вопросу о
создании Карельской автономии // Историческая и социально-образовательная мысль.
Т.8. 1026. №3/1.
10. Сухова О.А., Филенкова
О.А. Национальный вопрос и районирование в РСФСР в
1920-е- начале 1930-х годов:
управленческие стратегии и их реализация (по материалам Поволжья) // Новейшая
история России. 2017. №1.
11. Ящук Т.Ф.
Административно-территориальное размежевание Омского уезда в 1921 г.// Степной
край: зона взаимодействия русского и казахского народов (XVIII – XX вв.).
Омск-Кокшетау, 2001.
12. Разгон Н.И.Образование
Алтайской губернии и ее
разграничение с Казахстаном
(1917-1925 гг.): автореф. дис. … канд. ист. наук. Барнаул, 2003.
13. Кокорхоева Д.С.
Современные тенденции развития историографии национального строительства 1920-
1930-х гг. в автономиях РСФСР на Северном Кавказе // Историческая и
социально-образовательная мысль. Т.8. 1016. №6/1.