КОЖЕВИНА М.А.

ОБРАЗОВАНИЕ И РАСПАД СОВЕТСКОГО СОЮЗА В КОНТЕКСТЕ ИССЛЕДОВАНИЙ ЮРИДИЧЕСКОЙ ПРИРОДЫ ДОГОВОРА ОБ ОБРАЗОВАНИИ СССР

Место работы: Омская академия МВД России.

Аннотация. В статье выделяются и анализируются исторические факты и научные позиции в выявлении юридической природы Договора об образовании СССР 1922 г. Автор устанавливает причинно-следственные связи образования и распада Советского Союза, а также связь между событиями декабря 1922 г. и декабря 1991 г.

Ключевые слова: образование СССР, распад СССР, Договор об образовании СССР, международный правовой акт, юридическая природа договора.

M. A. KOZHEVINA

FORMATION AND COLLAPSE OF THE SOVIET UNION IN THE CONTEXT OF STUDIES OF THE LEGAL NATURE OF THE TREATY ON THE FORMATION OF THE USSR

Abstract. The article highlights and analyzes the historical facts and scientific position in the identification of the legal nature of Treaty on the formation of USSR in 1922.  The author establishes the causal connection between the creation and the collapse of the Soviet Union and the connection between the events of December of 1922 and December 1991.

Key words: formation of the USSR, disintegration of the USSR, Agreement on formation of the USSR, international legal act, legal nature of the agreement.

1922 – 1991 гг. – даты существования большого, и когда-то казавшегося незыблемым, государства, Союза Советских Социалистических Республик. Образование и распад – между этими событиями почти семьдесят лет сложных поисков нового, особого пути развития народов, проживавших на территории бывшей Российской империи. Это жизнь людей, сделавших свой выбор. Сложность и противоречивость процессов на постсоветском пространстве сегодня – это следствие сложности и противоречивости истории советского общества и государства.

Современность отличается ностальгическими настроениями как обычных граждан, так и политиков. В какой-то степени это оправдано ощущением значительной потери теми поколениями, которые рождены в советском государстве и испытали на себе определенные достоинства советской жизни. Вместе с тем отдаляясь от сегодняшнего дня события образования и распада СССР утрачивают эмоциональную остроту и возникает желание, перерастающее в необходимость, осмыслить исторический опыт, выявить причинно-следственные связи прошлого и настоящего. С одной стороны, рефлексия позволяет выявить новые факты и углубить знания об известных событиях. С другой, обнаруживается большое количество вопросов, разрешение которых возможно лишь при условии углубления гуманитарного знания.

Попытки выявить истоки процесса разрушения Советского Союза, за истекшие десятилетия предпринимались неоднократно и историками, и политиками [1, 5, 10, 12, 14, 16, 17, 21], в меньшей степени юристами [6, 7, 9, 18]. Все работы дающих некоторое представление не только о юридических фактах демонтажа союзного государства, но и о предпосылках дезинтеграционных процессов. Однако последний аспект не получил должного системного освещения в силу, как нам кажется, чрезмерной политизированности темы. Поэтому проблема предпосылок и причин распада СССР должна утратить свою политическую окраску и стать предметом тщательного историко-теоретического исследования. Таким образом будут созданы гарантии, препятствующие искажению и упрощению исторической действительности, укреплению авторитета научного мнения и знания сложных политических и правовых процессов, значимости исторического опыта как преддверия поиска новых форм и методов развития российской государственности.

На этом фоне высвечивается ряд факторов, которые требуют тщательного выстраивания фактологии и глубокого теоретического осмысления. Определяющей в этом ряду является юридическая оценка Договора об образовании СССР 1922 г. в контексте событий декабря 1991 г. Работы, посвященные исследованию содержания Договора, свидетельствуют о неоднозначности этих оценок. Одни ученые определяют Договор 1922 г. как международный правовой акт (И. П. Блищенко, И. И. Лукашук, В. Г. Буткевич, Б. М. Лазарев, Н. И. Палиенко, Н. Г. Мишин, П. И. Романов и др. [2, с. 264-265; 8, с. 18, 13, с. 3]), другие – как внутригосударственный (С. Л. Ронин, О. И. Чи­стяков, Д. Л. Златопольский [4, 15, 20]), третьи – указывают на его двойственной характер – международно-правовой и внутригосударственный (Б. Н. Топорнин, Ю. П. Бровка [3, с. 79; 19, с. 19]).

Наиболее яркой и в целом убедительной, на наш взгляд, является позиция П. П. Кремнева [6, с. 6-28; 7, с. 29-38], который настаивает на международно-правовой природе Договора об образовании СССР и связывает этот факт с неправомерностью действий руководителей России, Украины и Белоруссии в декабре 1991 года, заключивших Соглашение о создании Содружества Независимых Государств и объявивших о ликвидации СССР.

В этой связи важно обратимся к истории создания договора и его денонсации, чтобы ответить на вопрос о правомерности действий государственных деятелей союзных республик в период так называемого «парада суверенитетов» и на момент заключения Алма-Атинского Соглашения 21 декабря 1991 г.

 Появление Договора о Союзе советских республик в 1922 году было обусловлено всей предшествующей историей России. Разрушенное в ходе революционных событий начала ХХ столетия единое политическое и экономическое пространство, населенное многими народами и народностями, утратило единство, одновременно и потенциал дальнейшего эффективного развития, но при этом все-таки сохраняло инерцию совместного проживания и хозяйствования. В связи с окончанием гражданской войны и началом мирного восстановления народного хозяйства возникла объективная необходимость интеграции новых советских и народных государств, образовавшихся на территории Российской империи, и воссоздания прежней государственной территории, но на иных принципиально новых условиях.

В 1920-22 гг. заключается большое количество договоров военно-экономического и политического характера, создаются различные союзы, обусловленные политической нестабильностью как в России, так и на других бывших территориях Российской империи. В этой связи 22 сентября 1922 г. в одном из писем нарком по делам национальностей И. В. Сталин писал председателю Совнаркома В. И. Ленину: «Мы пришли к такому положению, когда существующий порядок отношений между центром и окраинами, т. е. отсутствие всякого порядка и полный хаос, становятся нестерпимыми, создают конфликты, обиды и раздражение, превращают в фикцию т. н. единое федеративное народное хозяйство, тормозят и парализуют всякую хозяйственную деятельность в общероссийском масштабе. Одно из двух: либо действительная независимость и тогда – невмешательство центра, свой НКИД, свой Внешторг, свой Концессионный комитет, свои железные дороги, причем вопросы общие решаются в порядке переговоров равного с равным, по соглашению, а постановления ВЦИК, СНК РСФСР не обязательны для независимых республик; либо действительное объединение советских республик в одно хозяйственное целое с формальным распространением власти СНК, СТО и ВЦИК РСФСР на СНК, ЦИК и экономсоветы независимых республик, т. е. замена фиктивной независимости действительной внутренней автономией республик в смысле языка, культуры, юстиции, внутренних дел, земледелия и прочее» [11, с. 108].

В итоге наркомат по делам национальностей стал центром обсуждения вариаций будущего Союза. Заключению Договора предшествовала большая подготовительная работа, в ходе которой необходимо было определиться с концепцией будущего государственного объединения и формы его территориальной организации.  Среди наиболее обсуждаемых концепций историки выделяют концепцию, заключающуюся в создании единого федеративного государства на основе автономизации всех советских республик в рамках РСФСР; концепцию «союзного договора» – создание союзного государства на федеративных условиях с правом свободного выхода союзных республик из состава федерации; концепцию «союзного договора» – создание союзного государства на конфедеративных условиях; концепцию унитарного государства, когда все республики, находясь в составе России, являлись бы как во времена империи административно-территориальными единицами; и, наконец, концепцию «союзного договора» с превращение российских автономных республик в суверенные союзные республики наравне с другими советскими республиками. Таким образом, рассматривались известные сегодня теоретические модели формы государственного (национально-государственного) устройства.

Не раскрывая всю сложность процесса обсуждения вопроса, констатируем известный факт – Договор об образовании СССР был подписан 30 декабря 1922 года и утвержден первым Съездом Советов СССР, а затем внесен полным текстом с некоторыми изменениями как составная часть в Конституцию СССР 1924 г.

РСФСР, УССР, БССР и ЗСФСР до Договора (1918-1922 гг.) имели статус независимых государств, самостоятельно осу­ществляли внешние сношения, заключали международные договоры с иностранными государствами и поддерживали (вплоть до июля 1923 г.) с ними дипломатические отношения. Независимый статус советских республик, образовавшихся на территории бывшей Российской импе­рии, признавался и Лигой Наций [7, с. 30]. Таким образом, советские республики заключали Договор 1922 г. как самостоятельные не­зависимые государства, как субъекты международного права, т. е. Договор яв­лялся полноценным международным правовым соглашением.  И если следовать устоявшейся в науке дефиниции международного договора, под которым понимается соглашение между субъектами международно­го права (государствами), для которого необходимо на­личие ряда оснований (его участниками должны быть независимыми государствами; соглашение имеет письменную форму; правомерность объекта договора и отсутствие обстоятельств, позволяющих оспаривать действительность договора), то все во­просы, связанные с прекращением его действия именно в качестве меж­дународного договора, подлежали урегулированию нормами международного права, которые позже были закреплены в Венской конвенции 1969 г. [7, с. 32]. Следовательно, многосторонний межгосударственный договор должен был действовать до тех пор, пока имел силу не менее чем для двух его участников (ст. ст. 54, 55 Венской конвенции о праве междуна­родных договоров 1969 г.).

Но на судьбу Договора повлияли некоторые его особенности. Первая заключалась в том, что не содержалось положения о необходимости утверждения его органами государственной власти и дате его вступления в силу – Договор вступал в силу с момента подписания 30 декабря 1922 г. Второй особенностью являлось отсутствие сроков его действия, он был бессрочным, а также не со­держал положений о минимальном количестве участников, не устанавливал определенных условий денонса­ции. И третья особенность – учредительный ха­рактер Договора обусловливал его содержание. Будучи изначально международным, в последующем он приобретает конституционный характер, когда стал частью союзной Конституции, принятой вторым Съездом Советов СССР в январе 1924 г.

Конституция включала 11 глав и 72 статьи. Положения Договора, состоя­щего из 26 статей, были значительно расширены и конкретизированы, при этом некоторые положения Договора 1922 г. были реципированы, в частности статьи 21 и 7, 23 и 72, 26 и 40, некоторые получили новую редакцию (например, п. «к» ст. 1 и п. «ч» ст. 1; ст. 25 и ст. 2; ст. 24 и ст. 5). В Основном Законе СССР договорный характер носили только две статьи: ст. 4 («за каждой из союзных республик сохраняет­ся право свободного выхода из Союза») и ст. 6 («территория союзных республик не может быть изменяема без их согласия»). Договор об образовании СССР 1922 г. как международный правовой акт был имплементирован, он трансформировался во внутригосударственное право, поэтому в дальнейшем изменялись и до­полнялись положения не Договора (ст. 25), а Конституции СССР. П.П. Кремнев полагает, что это обстоятельство дало основание некоторым авторам считать Договор утратившим юридическую силу, характеризовать его «спящим» (В. Г. Буткевич) или «отправленным в архив». Он пишет: «Подобные утверж­дения не отражали его реального положения как действовавшего право­вого акта. В истории международных отношений известны случаи, ког­да некоторые государства возвращались к «забытым» договорам даже многовековой давности, положения которых не были денонсированы, и международные судебные инстанции подтверждали продолжающееся действие прав и обязанностей по таким договорам. Будучи привнесен­ным в советское конституционное законодательство, Договор об обра­зовании СССР не потерял своего значения и сохранял свою юридиче­скую силу вплоть до декабря 1991 г.» [7, с. 37].

В этой связи необходимо отметить, что, подписывая 8 декабря 1991 г. Беловежское соглашение, руководители РСФСР, Украины и Белоруссии необоснованно заявили о том, что для прекращения действия Договора об образовании СССР было достаточно решения трех «республик-учредителей СССР», так как остальные союзные республики Договор 1922 г. не подписывали.  Данное заявление следует рассматривать в контексте действия До­говора в пространстве и по кругу лиц, что позволяет утверждать о несостоятельности подобного заявления.

Согласно международному пра­ву международный договор распространяет свое действие на всю территорию каждого государства-участника, если самим договором не установлено иное (ст. 29 Венской конвенции 1969 г.). В Дого­воре 1922 г. нет указаний на право участников на изъятие каких-либо террито­рий из сферы его территориального действия. В этой связи не должно вызывать со­мнений, что после образования на территории ЗСФСР трех республик Армянской ССР, Грузинской ССР и Азербайджанской ССР, его действие распространялось и на эти республики, они объективно становились участниками данного соглашения. Этот аспект касается и России. Действие распространялось на всю территорию РСФСР, в том числе и на Туркестанскую АССР.  Аналогично предшествующему примеру, Договор распространял свое действие и на сформировавшиеся на территории Туркестана сначала автономные образования Казахстана и Средней Азии, затем на Казахскую ССР, Киргизскую ССР, Таджикскую ССР, Туркменскую СС Р и Узбекскую ССР, ставшими союзными республиками в результате конституционных реформ конца 1920-х – 1930-х гг.  Изменение конституционного статуса части террито­рии государства-участника Договора (автономная область - автономная республика - союзная республика) не означает автоматическое прекращение его действия на этой территории. Значит, сред­неазиатские союзные республики также становились участниками До­говора 1922 г.

Учитывая этот факт РСФСР, Украина и Республика Беларусь в начале декабря 1991 г. не могли заявить о прекращении действия Договора 1922 года для всех членов Союза. Они могли заявить лишь о намерении своего выхода из Договора. Для других субъектов Договор оставался действующим, продолжал сохранять свою юридическую силу. Таким образом, Советский Союз как федеративное государство, образованное в результате заключения международного правового соглашения, находился в прямой зависимости от сроков действия Договора 1922 г. и решение о прекра­щении его действия могло быть принято только всеми участниками договора. А ими являлись, кроме первоначальных сторон - РСФСР, Украинской ССР, Белорусской ССР и Закавказской СФСР, с 1924 г. - Узбекская и Туркменская, с 1929 г. - Таджикская, с 1936 г. - Азербайд­жанская, Армянская, Грузинская, Казахская, Киргизская и с 1940 г.  - Молдавская советские социалистические республики. Таким образом, участниками Договора об образовании СССР, помимо РСФСР, Украинской и Белорусской ССР, являлись и девять указанных союзных ре­спублик. Прибалтийские же республиками вошли в состав Союза ССР не посредством присоединения к Договору 1922 г., а путем принятия союзных законов о включе­нии их в состав Союза ССР и подчинении Конститу­ции СССР 1936 г. Они участниками договора не являлись и на них его действие не распространялось. В этой связи выход Литовской ССР, Латвийской ССР и Эстонской ССР из Союза мог быть осуществлен в соответствии с советским конституционным законо­дательством, например, на основании закона «О порядке решения вопросов, связанных с выходом союзной республики из СССР» от 3 апреля 1990 года.

С юридической точки зрения СССР не мог прекратить свое существование в результате реше­ния, принятого одной, несколькими или даже большин­ством республик, находящихся в его составе. О чем уже было сказано выше. Никаких преимуществ перед остальными республика­ми РСФСР, Белоруссия, Украина, а также три закавказских республики (Азербайджан, Армения и Грузия), подписавшие Договор 1922 года в качестве членов ЗСФСР не имели.   Их статус «государств-учредителей Союза ССР» носил симво­лический характер в силу того, что по Договору 1922 года Советский Союз был создан не как «союз го­сударств», а как «одно союзное государство», которое по мере развития союзной государственно­сти, изменения внутренних и внешнеполитических условий, трансформировалось в «единое союзное многонаци­ональное государство» (Конституция 1977 г.). Субъекты Союза имели только одну пра­вовую возможность повлиять на судьбу союзного госу­дарства – заявить о реализации своего конституционного права на свободный выход из СССР. Прекращение суще­ствования СССР было бы возможным только в случае отрицательного исхода общесоюзно­го референдума 17 марта 1991 года, поскольку вся власть в СССР, согласно Конституции, принадле­жала народу, а не союзным республикам, и тем более их органам власти или руководителям. 

Любые односторонние действия союзных республик, направленные на демонтаж Союза ССР, грубейшим образом нарушали основополага­ющий принцип равноправия субъектов Союза формально или фактически остававшихся в Сою­зе. Это в той или иной мере касалось 12 из 15 быв­ших союзных республик СССР, за исключением Прибалтики, независимость которой была призна­на Государственным Советом СССР 6 сентября 1991 года.

Следовательно, решение трех руководителей 8 декабря 1991 года о денонсации Договора об образовании СССР 1922 года и ликвидации СССР неправомерно и обусловлено юридической природой Договора, выходит за рамки международного права, и иначе как государственный переворот оцениваться не может.

В этой связи возникают и иные вопросы, требующие своего научного осмысления, к примеру, как зарождались и развивались дезинтеграционные процессы? Какую роль сыг­рали те или иные решения высшего руководства страны, практическая деятельность центральных и республикан­ских партийных и государственных органов? Какова эво­люция идеи консервативной модернизации советской федерации и к чему привели попытки ее реа­лизации? Как осуществлялось реформирование Со­юза на договорных началах, почему оно закончилось про­валом? Была ли неизбежной гибель СССР? Какие фак­торы в решающей степени предопределили ее наступле­ние? и т.д. Научная аналитика в рамках обозначенных проблем, смею надеяться, позволит извлечь правовые уроки из прошлого, избежать искажение и фальсификацию фактов, дать им соответствующую оценку и повлиять на государственно-правовое развитие России в рамках устроившегося международного правового поля, не ущемляя национальные и социальные интересы, проживающих на ее территории народов.

ЛИТЕРАТУРА:

1.         Барсенков А. С. Реформы Горбачева и судьба Союзного государства, 1985 - 1991 гг.: дис. ... докт. ист. наук. М., 2001.

2.         Блишенко И. П. Международно-правовые проблемы государств, входящих в СНГ// Рос­сийский ежегодник международного права. 1996-1997. СПб., 1998.

3.         Бровка Ю. П. Международная правосубъектность. Минск, 1967.

4.         Златопольский Д. Л., Чистяков О. И. Образование Союза ССР. М., 1972.

5.         Кара-Мурза С. Г. Крах СССР. М., 2013.

6.         Кремнев П. П. Распад СССР: международно-правовые проблемы. М., 2005.

7.         Кремнев П. П. Распад СССР и правопреемство государств: монография. М., 2012.

8.         Лазарев Б. М. Федерация или конфедерация // Новый союзный договор; поиски решений. М., 1990.

9.         Лукашевич Д. А. Распад СССР: историко-правовое исследование: автореф. дис. … канд. юрид. наук. М., 2013.

10.     Мунчаев Ш.М., Устинов В.М. Политическая история России: От становления самодержавия до падения Советской власти. М., 1999.

11.     Несостоявшийся юбилей. Почему СССР не отпраздновал своего 70-летия? М., 1992.

12.     Новейшая история Отечества. ХХ век. В 2 т. М., 1999.

13.     Палиенко Н. И. Конфедерация, федерация и СССР. Одесса, 1923.

14.     Пихоя Р. Г., Соколов А. К. История современной России: кризис коммунистической власти в СССР и рождение новой России. Конец 1970-1991-х гг. М., 2008.

15.     Ронин С. Л. К истории Конституции СССР. 1924. М., 1949

16.     Советское общество: возникновение, развитие, исторический финал / под общ. Ред. Ю. Н. Афанасьева: В 2 т. М., 1997.

17.     Согрин В. В. Политическая история современной России. 1985–2001 гг.: От Горбачева до Путина. М., 2001.

18.     Станкевич 3. А. История крушения СССР. Политико-правовые аспек­ты. М., 2001.

19.     Толорнин Б. Н. Новый союзный договор; теоретические подходы // Новый союзный до­говор: поиски решений. М., 1990.

20.     Чистяков О. И. Взаимоотношения советских республик до образования СССР. М., 1955;

21.     Ялышев Р. А. Проблема нового Союзного договора и его роли в распаде СССР: дис. ... канд. ист. наук. М., 2011.