ОСТАНКОВА А.Д.
Место учебы:
ФГБОУ ВО «Национальный исследовательский Мордовский
государственный университет им. Н. П. Огарёва», магистрант кафедры теории,
истории государства и права и международного права юридического института.
ПОПРАВКИ В КОНСТИТУЦИЮ 2020Г О ПРИНЦИПАХ ПУБЛИЧНОЙ ВЛАСТИ
Аннотация.
Основной целью данной статьи является исследование природы, функций и структуры
публичной власти в России в связи с теми новыми нормами Конституции РФ, которые
появились в ее содержании в результате поправок, внесенных в текст в 2020 году.
Исследование этих аспектов конституционного реформирования представляется
актуальным, поскольку после вступления в силу поправок начался и активно будет
продолжаться процесс внесения поправок в действующие конституционные и
федеральные законы, а также процесс принятия новых законов федерального уровня.
Ключевые слова: Конституция Российской
Федерации, Президент Российской Федерации, поправки, публичная власть, местное
самоуправление, система.
AMENDMENTS TO
THE CONSTITUTION OF 2020 ON THE PRINCIPLES OF PUBLIC AUTHORITY
Abstract.
The main purpose of this article is to study the nature, functions and structure
of public power in Russia in connection with those new norms of the Constitution
of the Russian Federation that appeared in its content as a result of amendments
made to the text in 2020. The study of these aspects of constitutional reform
seems relevant, since after the entry into force of the amendments, the process
of amending existing constitutional and federal laws, as well as the process of
adopting new laws at the federal level, has begun and will actively continue.
Keywords:
Constitution of the Russian Federation, President of the Russian Federation,
amendments, public authority, local government, system.
Поправка в Конституцию России, внесенная законом РФ в 2020, впервые в нашей
конституционной истории ввела в ее содержание категорию «публичная власть».
В науке конституционного права давно является устойчивым представление о
публичной власти как широком явлении, включающем принадлежность всей полноты
власти народу и осуществляющемся как в форме государственной власти, так и в
форме местного самоуправления.
Совершенно категорично такой подход закреплен в ч. 1 ст. 3 Конституции РФ, в
которой установлено, что «носителем суверенитета и единственным источником
власти в Российской Федерации является ее многонациональный народ», а в ч. 2 ст.
3 записано:
«Народ осуществляет свою власть непосредственно, а также через органы
государственной власти и органы местного самоуправления». Следовательно,
Конституция РФ устанавливает, что народ является не только «источником и
обладателем» власти, он также и сам принимает участие в ее осуществлении.
До принятия поправок в Конституцию РФ 2020 года в ней использовались понятия в
рамках различных проявлений как общей категории «власть»: «власть народа»,
«власть в Российской Федерации» (ст. 3), так и категории, отражающие формы ее
осуществления: «государственная власть в Российской Федерации», «государственная
власть в субьектах Российской Федерации» (ст. 10, 11). Конституционный Суд РФ
определил, что местное самоуправление и его органы являются видом публичной
власти. Затем в Постановлении от 10 июня 1998 г. № 17-П Конституционный Суд РФ
употребил понятие «уровни публичной власти»: «определение конкретных условий и
порядка проведения местного референдума в соответствии с конституционным
разграничением предметов ведения и полномочий между различными уровнями
публичной власти, поскольку это не касается совместного ведения РФ и ее
субъектов, относится к ведению субъектов РФ и местного самоуправления, что
вытекает из смысла положений ст. 72 (п. «1» ч. 1). 73 и 130 Конституции РФ». В
развитие этих положений Конституционный Суд РФ в Постановлении от 2 апреля 2002
г. № 7-П подтвердил положение о природе местной власти: «местное самоуправление
- публичная (муниципальная) власть». Очевидно, что в этот период основной
категориальной правовой проблемой являлось отнесение местного самоуправления к
публичной власти наряду с государственной властью, в отношении которой сомнений
в се природе не было и не могло быть.
Определенным промежуточным правовым итогом процесса выстраивания единой
публичной власти явились два федеральных закона: новая, значительно обновленная
и дополненная редакция Федерального закона № 184-Ф3 1999 г. «Об общих принципах
организации законодательных (представительных) и исполнительных органов
государственной власти субьектов Российской Федерации» и новый Федеральный закон
№ 131-Ф3 2003 г. «Об общих принципах организации местного самоуправления в
Российской Федерации» (далее – ФЗ № 131). Наконец, в связи с внесением в 2020
году поправок в Конституцию РФ начинается следующий этап в правовом оформлении
единой публичной власти в России.
Основной целью данной статьи является исследование природы, функций и структуры
публичной власти в России в связи с теми новыми нормами Конституции РФ, которые
появились в ее содержании в результате поправок, внесенных в текст в 2020 году.
Исследование этих аспектов конституционного реформирования представляется
актуальным, поскольку после вступления в силу поправок начался и активно будет
продолжаться процесс внесения поправок в действующие конституционные и
федеральные законы, а также процесс принятия новых законов федерального уровня.
Понятие публичной власти давно разработано в правовой науке. Она определяется
как власть, формально выделенная из общества и не совпадающая с населением
страны.
Публичный характер власти означает «общественный», «находящийся в распоряжении
общества», «устроенный для общества», «не частный»; это разновидность социальной
власти, которая признается публичной, так как является реализацией объективных
потребностей в обществе, организуется по территориальному принципу, выступает и
действует от имени всего общества, призвана действовать в интересах общества, не
носит личного характера, отражает те ценности, которые присутствуют в обществе,
органы публичной власти и их должностные лица могут осуществлять
правотворчество, нормы публичной власти носят универсальный характер, является
открытой и доступной обществу посредством взаимодействия с политическими
партиями, общественными объединениями, через избирательные системы и др.
Таким образом, публичная власть как разновидность социальной власти - это
власть, выделенная от народа и в конституционно-правовом порядке наделенная
народом правом на осуществление полномочий от своего имени. В качестве
организационно-правового института публичная власть - это власть органов
государственной власти и органов местного самоуправления, которые образуют
единую систему публичной власти.
Н. Л. Мальцев считает, что «функция публичной власти характеризует внешнюю
сторону ее деятельности, направление систематического и целенаправленного
воздействия на социальную среду для достижения поставленных целей в соответствии
с предоставленными полномочиями». Внесенные в Конституцию РФ поправки можно
представить в качестве аргументации данного тезиса. В то же время подобное
конституционное регулирование функций публичной власти вовсе не исключает
традиционный управленческий подход к определению этих функций с выделением
функций прогнозирования, планирования, нормативного регулирования, управления и
контроля. Также не может отрицаться традиционное деление функций на внешние и
внутренние. Поправки в Конституцию 2020 года усилили такую актуализацию
концентрации функций публичной власти на трех основных:
1. Обеспечение внутренней и внешней безопасности.
2. Обеспечение социальных стандартов жизни определенного уровня.
3. Обеспечение сохранения и воспроизводства публичной власти.
Самостоятельную группу конституционных норм о безопасности составляют нормы,
устанавливающие правовой статус государственных и иных органов, должностных лиц,
обеспечивающих достижение целей в сфере безопасности. Поскольку систему
обеспечения безопасности России как совокупность осуществляющих реализацию
государственной политики в сфере обеспечения национальной безопасности органов
государственной власти и органов местного самоуправления возглавляет Президент
РФ, то согласно ч. 3 ст. 80 Конституции РФ Президент РФ в соответствии с
Конституцией РФ и федеральными законами определяет основные направления
внутренней и внешней политики государства.
Стремление граждан, различных социальных общностей, элит, властных структур
сохранить себя привело в современной России, как и в других странах, к
повышенным требованиям обеспечить их безопасность и определенный уровень
социальной жизни, а также к согласию на ограничение некоторых своих
индивидуальных и корпоративных прав ради достижения этих целей. В достаточно
высокой степени обоснованность такого вывода подтверждается положительным
восприятием в российском обществе поправок социальной направленности к
Конституции РФ 2020 года и их одобрение на общероссийском голосовании 1 июля
2020 года. При публичном представлении поправок основное внимание было уделено
именно этим изменениям, поэтому предложения по совершенствованию системы
государственного управления были представлены как совершаемые в интересах
большинства населения, поскольку эти изменения направлены на совершенствование
социальной политики публичной власти. Выступая перед депутатами Государственной
Думы РФ с представлением предлагаемых поправок в Конституцию РФ, Президент РФ
подчеркнул, что предлагаемые поправки давно назрели, они нужны и будут полезны
для страны, общества и наших граждан, потому что они направлены на то, чтобы
расширить и конкретизировать социальные гарантии наших граждан, а значит, полнее
раскрыть социальный характер нашего государства.
Вторая функция публичной власти связана с необходимостью не просто осуществлять
социальную политику, а обеспечивать соблюдение социальных стандартов жизни
большинства граждан на определенном уровне. Большинство современных государств в
силу прежде всего политических причин обеспокоены тем, чтобы был соблюден
стандарт оказания социальных услуг и граждане чувствовали себя социально
защищенными. При этом простого закрепления в конституции социального характера
государства и основных направлений социальной политики оказывается недостаточно.
Как отмечал председатель Конституционного Суда РФ В.Д. Зорькин, «судя по
характеру многочисленных жалоб в Конституционный Суд, в настоящее время главным
источником напряженностей в российском обществе является нерешенность
социально-экономических проблем, в том числе недостаточная защита социальных
прав граждан. Социологические исследования подтверждают, что ожидания и даже
требования социальной справедливости выходят у населения на первый план и что
несправедливости в разных сферах жизни воспринимаются людьми крайне болезненно».
С учетом этих обстоятельств логичным выглядит развитие положений ст. 7
Конституции РФ о социальном государстве в многочисленных поправках социальной
направленности, внесенных в Конституцию в 2020 году. Обеспечить выполнение
социальных обязательств Российскому государству будет очень непросто, поскольку
современные государства мира уже сейчас сталкиваются с проблемами обеспечения
качества жизни граждан в силу ограниченности ресурсов. Многие стандарты качества
жизни в этих странах, как и в России, обеспечиваются за счет будущих поколений.
Однако Россия - развивающееся государство, обладающее значительными
потенциальными перспективами, и данное обстоятельство может явиться решающим
фактором для оптимистичного прогноза выполнения социальной функции публичной
власти.
Третьей основной функцией публичной власти в России следует обоснованно признать
обеспечение сохранения и воспроизводства публичной власти. Данная функция не
должна являться самоцелью, поскольку публичная власть организуется и
осуществляется в общественных целях и предполагает определенную организацию
жизни общества, тем самым обеспечивая выполнение первых двух функций публичной
власти. Однако успешным осуществлением функции сохранения и воспроизводства
публичной власти последняя обеспечивает легитимность и преемственность самой
власти.
На современном этапе развития российского общества и государства важным
проявлением заботы о безопасности общества и государства становится
востребованная самим обществом потребность не только в стабильности, но и в
преемственности и воспроизводстве легитимной публичной власти, которая
рассматривается в обществе в качестве ключевого гаранта общей стабильности. В
связи с этим выглядит неудивительной ситуация, когда на фоне дополнительно
закрепляемых в Конституции РФ социальных гарантий в российском обществе
положительно отнеслись к конституционной поправке, закрепившей дополнительные
гарантии сохранения и воспроизводства публичной власти. Такие изменения и
дополнения были восприняты в обществе как необходимые меры по укреплению
государства, поскольку до настоящего времени в российском обществе именно
государство в основном воспринимается как основной гарант сохранения и
обеспечения социального статуса личности. Отсутствие гарантированного и
предсказуемого воспроизводства публичной власти оценивается в обществе как
опасная ситуация, которая может привести к замене политического курса и
стремлению новых властных структур начать функционирование публичной власти с
чистого листа.
Поправкой в Конституцию РФ внесена новая ст. 67.1, в которой подчеркивается
преемственность Российской Федерации по отношению к прошлому Российского
государства:
«Российская Федерация, объединенная тысячелетней историей, сохраняя память
предков, передавших нам идеалы и веру в Бога, а также преемственность в развитии
Российского государства, признает исторически сложившееся государственное
единство. Российская Федерация является правопреемником Союза ССР на своей
территории, а также правопреемником (правопродолжателем) Союза ССР в отношении
членства в международных организациях, их органах, участия в международных
договорах». Тем самым подчеркивается стремление публичной власти к продолжению
исторического пути России. Другая поправка дополнила ст. 67 Конституции РФ п.
2.1, в котором устанавливаются дополнительные гарантии сохранения
пространственных пределов осуществления публичной власти: «Действия (за
исключением делимитации, демаркации, редемаркации государственной границы
Российской Федерации с сопредельными государствами), направленные на отчуждение
части территории Российской Федерации, а также призывы к таким действиям не
допускаются». Это дополнение согласуется с конституционно установленными
ограничениями ч. 5 ст. 13 Конституции РФ, запрещающей создание и деятельность
общественных объединений, чьи цели и действия направлены на нарушение
целостности Российской Федерации, а также с положениями ч. 3 ст. 4 Конституции
РФ, согласно которой Российская Федерация обеспечивает целостность и
неприкосновенность своей территории.
Важной новацией в содержании Конституции РФ является объединение всех основных
компонентов публичной власти в рамках единой власти, организованной и
функционирующей на основе общих конституционных принципов для достижения общих
целей. Введенная в Конституцию РФ категория «единая система публичной власти»
(ст. 71, 80, 132) базируется на основополагающих понятиях «государственность» и
«государство», означающих политическое объединение многонационального
российского народа в рамках единой политической организации. Суверенная власть
этого политического союза функционирует как единое целое в конкретных
организационных формах, установленных Конституцией РФ в ст. 5, 10, 11 и 12, и в
целях, закрепленных в ст. 18, 75, 75.1, 80, 114, 132 Конституции РФ.
Одной из наиболее обсуждаемых конституционных новаций в этой части явилось
конституционное объединение государственной и муниципальной власти в единую
публичную власть. В связи с этим отметим, что, во-первых, Конституция РФ до
поправки 2020 года содержала нормы, предусматривающие единство этих властей в
силу того, что они обладали функциональным единством и осуществляли
взаимодействие различных уровней публичной власти для достижения общих целей во
благо граждан. Поэтому уже в первоначальной редакции Конституции РФ содержалась
норма, предусматривающая возможность наделения органов местного самоуправления
отдельными государственными полномочиями (ч. 2 ст. 132 Конституции РФ). Эта
норма использовалась и обеспечивала взаимодействие органов местного
самоуправления и органов государственной власти для наиболее эффективного
решения общих задач, как непосредственно связанных с вопросами местного значения
в интересах населения муниципальных образований, так и по участию местного
самоуправления в выполнении тех или иных, имеющих государственное значение,
публичных функций на соответствующей территории. Во-вторых, политический,
экономический и правовой процессы объединения этих уровней публичной власти
продолжаются с 2003 года в связи с принятием ФЗ № 131 в рамках законодательного
закрепления вопросов местного значения на федеральном уровне, межуровневого
взаимодействия, отмены выборов мэров городов, возможности осуществления
компетенции местного самоуправления органами государственной власти,
субсидирования функций местного самоуправления, делегирования и
перераспределения полномочий между органами местного самоуправления и органами
государственной власти и т. д. Наконец, в последние годы во многих субъектах РФ
широкое распространение получила практика укрупнения муниципальных образований.
Объединение поселений в один большой по числу населения и территории городской
или муниципальный округ приводит к тому, что объединяемые поселения утрачивают
свои собственные органы власти, бюджет, нормативно-правовые акты и иные атрибуты
самостоятельного муниципального образования. В результате этой практики
поселенческая модель имеет тенденцию к значительному сокращению. Реальное
местное самоуправление всё более сосредоточивается в небольших территориальных
коллективах поселенческого уровня. Укрупнение муниципальных образований
объективно способствует более тесному взаимодействию уровней публичной власти
при решении общих задач. При этом предполагается, что укрупнение способствует
повышению эффективности управления на муниципальном уровне, позволяет добиться
экономии бюджетных средств за счет сокращения числа муниципальных служащих и
депутатов. Россия не оригинальна в этих попытках повысить эффективность местной
власти, однако подобный опыт зарубежных стран показал, что такие изменения дают
весьма недолговечный и скромный эффект, да еще и создавая при этом определенные
сложности для жителей реорганизованных территорий в аспекте качественного
предоставления различных муниципальных услуг и самоуправления. Тем не менее,
согласно новой редакции ч. 3 ст. 132 Конституции РФ, «органы местного
самоуправления и органы государственной власти входят в единую систему публичной
власти в Российской Федерации и осуществляют взаимодействие для наиболее
эффективного решения задач в интересах населения, проживающего на
соответствующей территории». В связи с этим поправка в ст. 133 Конституции РФ
установила, что органы местного самоуправления взаимодействуют с органами
государственной власти при выполнении публичных функций. С учетом общей
тенденции развития местного самоуправления следует ожидать, что в ближайшем
будущем в деятельности органов местного самоуправления осуществление публичных
функций будет занимать всё большее место. Органы местного самоуправления и
дальше будут продолжать утрачивать независимость и самостоятельность, всё в
большей степени превращаясь в нижний иерархический уровень публичной власти.
Поскольку финансовых ресурсов у местного самоуправления как было, так и остается
недостаточно для решения вопросов местного значения, то органы государственной
власти, осуществляя публичные функции, будут принимать решения и делегировать в
определенной части выполнение обязанностей по их реализации на уровень местного
самоуправления, предоставляя для их выполнения материальные ресурсы. Таким
образом, можно предположить, что местное самоуправление будет иметь тенденцию к
всё большему превращению из собственно самоуправления в нижний уровень публичной
власти.
Третья существенная новация в обеспечении воспроизводства публичной власти
состоит в многочисленных изменениях и дополнениях в Конституцию, касающихся
системы органов государственной власти и их взаимоотношений с Президентом РФ.
Многие из них фактически направлены на укрепление единства публичной власти,
возглавляемой главой государства, который, согласно ч. 2 ст. 80 Конституции РФ,
«обеспечивает согласованное функционирование и взаимодействие органов, входящих
в единую систему публичной власти». Тем самым конституционные поправки
способствуют сохранению и воспроизводству единой публичной власти.
Таким образом, поправка в Конституцию России, внесенная федеральным
конституционным законом РФ в 2020 году, ввела в ее содержание категорию
«публичная власть», которая, являясь выделенной от народа в виде совокупности
органов государственной власти и органов местного самоуправления, образует
единую систему. Основным содержанием деятельности публичной власти является
осуществление публичных функций, состоящих в обеспечении безопасности,
социальных стандартов жизни населения, преемственности и воспроизводства самой
публичной власти. Поправки в Конституцию РФ 2020 года нацелены на повышение
гарантированности эффективного осуществления этих функций публичной власти.
ЛИТЕРАТУРА
1. Авакьян С.
А. Структура публичной власти в России: проблемы формирования и развития //
Вестник Сибирского юридического института МВД Россин. 2018. Ne 4 (33). С. 7-13.
2. Жилина С.
Б. Правовое обеспечение исполнения коммерческими банками публичных функций в
Российской Федерации: автореф. дис. ... канд. юрид. наук. Ростов н/Д. 2006.
3. Бредихин,
А.Л. Федеративная система Российской Федерации: учебник. М.: ЛитРес: Самиздат,
2019, 121 с.;
4. Тихомиров,
Ю.А. Право: традиции и новые повороты. М.: Изд. Проспект, 2021. – 208 с.
5. Конституция
Российской Федерации (принята всенародным голосованием 12.12.1993) (с учетом
поправок, внесенных Законами Российской Федерации о поправках к Конституции
Российской Федерации от 30.12.2008 N 6-Ф3, от 30.12.2008 N 7-Ф3, от 05.02.2014 N
2-Ф3, от 01.07.2020 N 11-ФК3) // Собрание законодательства Российской Федерации,
01.07.2020, N 31;