ЯКОМАСКИН М.С.
Место учебы:
ФГБОУ ВО «Национальный исследовательский Мордовский государственный университет
им. Н. П. Огарёва», магистрант юридического факультета.
ФОРМИРОВАНИЕ ИНСТИТУТА ЗАКОНОТВОРЧЕСТВА В ИСТОРИЧЕСКОМ КОНТЕКСТЕ
Аннотация.
В статье рассматриваются основные этапы формирования понятия законотворчества и
какое сущностное наполнение понятия было характерно в зависимости от конкретного
исторического этапа.
Ключевые слова:
правотворчество, законодательный процесс, правоустановление, нормообразование,
стадии законотворческого процесса, пробел в праве.
FORMATION OF THE INSTITUTE OF LAWMAKING IN THE HISTORICAL CONTEXT
Abstract.
The article discusses the main stages of the formation of the concept of
lawmaking and what the essential content of the concept was characteristic
depending on the specific historical stage.
Keywords:
lawmaking, legislative process, preostanovlena, normalroutine, stages of the
legislative process, a gap in the law.
Институт законотворчества не может развиваться изолировано от политических,
социальных, экономических и иных процессов, присущих тому или иному
историческому этапу развития общества. Более того, законы отражают объективную
реальность, а, соответственно, не редко становились инструментом выражения воли
источника власти. В трудах современных ученых-правоведов ведется дискуссия о
критериях разграничения таких понятий как законотворчество и законодательный
процесс. Выдвигается основной тезис о том, что законотворческий процесс включает
в себя процесс законодательный при понимании законодательного процесса в
качестве официального этапа законотворчества. При этом законодательный процесс
понимается как урегулированная нормативными правовыми актами совокупность
действий и процедур, осуществляемых уполномоченными на то субъектами. Таким
образом, если в термине «законодательный процесс» на первый план выходит
официальная, властная сторона деятельности, то в термине «законотворческий
процесс» проявляется ее интеллектуальное, созидательное начало [1,
С. 37].
Однако данная дискуссия стала возможной, как уже было отмечено, именно на этапе
современности, когда российская юридическая наука не просто заметно продвинулась
вперед, но и накопила значительное количество ценных научных работ [1, С. 16].
Приверженцы институциональной теории, с присущей ее подходом рассмотрения
государственно-правовых явлений как систем, объединяющих те или иные институты
отмечают, что институты законодательства – это институты адаптации существующих
институтов к изменяющимся условиям, своего рода институты внедрения новых
институтов (механизмы принятия новых формальных институтов). Институты
законотворчества – это институты проектирования и создания новых институтов
общества. Эффективная организация институтов законотворчества – один из ключевых
вопросов для развития общества [3, С. 59].
В.Н. Казаков отмечает, что теоретические аспекты призваны обеспечивать
необходимым инструментарием законотворческий процесс. При этом теория
законотворчества ограничивается описанием и, разумеется, политически окрашенным
обоснованием существующего законотворческого процесса в рамках конкретного
общества и на определенном этапе его развития [4, С. 68].
Необходимо отметить, что выработкой инструментария, установления принципов
законотворчества, причин его зависимости от иных факторов не занимались,
например, в период становления советской власти, они были неактуальны в силу
того, что основная цель того времени заключалась в сломе существующей правовой
системы, создании «нового» права, которое творилось одновременно с нормативной
базой. Именно поэтому в трудах советских ученых преобладает термин
«правотворчество», который по большому счету включал в себя и процессуальные
действия, и интеллектуальные и, чаще всего выступал синонимом термину
«законотворчество». Этому есть свои объяснения, именно поэтому представляется
интересным произвести анализ советского правотворчества. К тому же необходимо
отметить, что задача правовой науки состоит в расширении смысловых границ
проблемы законотворчества, а вовсе не в том, чтобы пересмотреть выработанные
юридической теорией решения этой проблемы, отказав им в верности и полезности.
Именно поэтому для внесения своего вклада в развитие теоретических представлений
относительно процесса законотворчество, критериев его разграничения со смежными
категориями, необходимо исследовать с учетом предписаний истории.
Так, принимая во внимание, что воля советского народа в силу своей изначальной
несформированности и зависимости от революционных идей не могла быть выражена в
законах, а законодательства, отвечающего советским реалиям, еще не было, в
период 1917-1920-х годов советское право интерпретировалась широко. При широком
понимании права существенно снижалась и возможность государства использовать
его, как средство управления обществом, поскольку издаваемые государством нормы
в значительной мере растворялись в других социальных нормах. Отчасти в этом
заключается первая причина полного отождествления смежных понятий
«законотворчество» и «правотворчество». Необходимо было создать правовые нормы,
чтоб выразить через них волю советского народа, а то в каком именно нормативном
акте, являлось вопросом второстепенной важности.
Так, 20-30-е годы ХХ века характеризуются активным нормотворчеством, в том числе
на самом высоком уровне: менее чем за 25 лет были приняты три Конституции, а
также большое количество основополагающих актов, регулирующих все сферы
общественной деятельности. Первый этап законотворчества связан со временем
прихода большевиков к власти и продолжается до принятия первой Конституции РСФСР
в июле 1918 года. В это время законодательные акты большевистского правительства
отличались пропагандистской направленностью, лаконичностью и свободной формой
изложения. Их основной целью было донести до населения информацию о победе
социалистической революции, а также выполнить программные обещания, пусть даже в
декларативной форме. Позже, когда в Наркомат юстиции начали привлекаться
профессиональные юристы, законодательные акты советской власти по форме и
содержанию стали походить на законы в традиционном их понимании. Также можно
отметить, что в первые месяцы существования молодого советского государства
затруднительным является выделить иерархию нормативных актов, принимаемых
государственными органами власти. Принятый в ноябре 1917 года Декрет о суде № 1
отменял все законы царского и Временного правительств, если они противоречили
декретам советской власти. Главным источником права становилось революционное
правосознание, а главным и долгое время единственным видом нормативного акта,
принимаемого новой властью, были декреты.
Термин «декрет» имеет латинское происхождение и означает постановление. Декреты
как законодательные акты использовались еще в Древнем Риме. В различные периоды
римской истории декретами назывались либо акты коллегиальных органов власти,
либо – законодательные акты императора. Позже декреты использовались при
нормотворчестве в эпоху Великой французской революции, они являлись
законодательными актами, принимаемыми Конвентом. Позже декреты стали принимать
органы исполнительной власти и глава государства.
В нашей стране декреты обычно связывают с законодательной деятельностью
большевиков в первые годы советской власти. Согласно положениям Конституции
РСФСР
ВЦИК осуществлял руководство деятельностью Советского Правительства – Совета
Народных Комиссаров, который в исследуемый период не только являлся
исполнительно-распорядительным, но и законодательным органом. Право Совнаркома
издавать без предварительного обсуждения ВЦИК неотложные декреты в рамках общей
программы Всероссийского съезда было закреплено еще в резолюции ВЦИК от 4 ноября
1917 года [7, С. 14]. В решении
VIII
Всероссийского съезда Совета было официально оформлено признание декретов СНК в
качестве законодательных актов общегосударственного значения. Круг вопросов, по
которым СНК мог издавать законодательные акты, устанавливался специальными
декретами [8].
Сложность при изучении и анализе декретов как нормативных актов заключается в
том, что часто в форме декретов принимались простые постановления, не имеющие
нормативного характера, или даже распоряжения о назначении на должность
какого-либо лица.
Конституция 1918 года называла и другие нормативные акты, принимаемые органами
государственной власти. За Всероссийским съездом советов было закреплено
принятие постановлений, за ВЦИКом – распоряжений, а за СНК – распоряжений и
инструкций [5]. Причем, ВЦИК оставлял за собой право отменять любой акт,
принятый Советом Народных Комисаров. Конституцией 1924 года был введен еще один
вид нормативных актов – кодексы. Их принимал ЦИК по предложению Президиума ЦИК,
а также отдельных комиссариатов. Конституция 1924 года также разрешала принимать
нормативные акты Президиуму ЦИК, СНК, но при этом строго оговаривалось, что
законодательные акты, определяющие общие нормы политической и экономической
жизни страны, а также вносящие коренные изменения в организацию государственных
органов СССР, подлежат обязательному рассмотрению и утверждению ЦИК СССР [6].
Оценивая советское нормотворчество 1920 – начало 1930-х годов, следует отметить
отсутствие системности и строго выраженной иерархии актов. Практически
невозможным является выделение собственно законов и подзаконных актов. Исходя из
современного понимания и объема нормотворческих функций государственных органов,
можно предположить, что нормативные акты, принимаемые Съездом Советов, ВЦИК
(ЦИК), Президиумом ЦИК являются законами. Акты, издаваемые СНК, можно отнести к
подзаконным, поскольку СНК как орган исполнительной и распорядительной власти
принимал акты, конкретизирующие и развивающие положения законов. Однако перенос
современных представлений о системе нормативных актов не всегда оказывается
оправданным. Причиной отсутствия стройной конструкции правовых норм в указанный
период объясняется, на наш взгляд, тем, что революционное правотворчество
проходило в сложных условиях гражданской войны, в отсутствие должного количества
специалистов в законодательной сфере. Часто о форме акта, его юридической силе
просто не задумывались.
Давая общую характеристику нормативно-правовым актам этого периода, необходимо
особо отметить активное участие партии в процессе нормотворчества. Сращивание
партийного и государственного аппарата управления оказывало влияние, в том числе
на советское нормотворчество. Правовые нормы, принятые партийным руководством,
только оформлялись законодательными органами в установленном порядке. Таким
образом, в формировании строгой иерархии нормативных актов, определении их
юридической силы не было необходимости. Субъектом законодательной инициативы,
автором и разработчиком нормативных актов являлась партия: в случае противоречия
актов друг другу или принятие акта органом, в компетенцию которого не относится
регулирования данного вида правоотношений – все достаточно быстро исправлялось и
приводилось в соответствие посредством партийного вмешательства.
Таким образом, на рассматриваемом историческом этапе на отождествление понятий
правотворчества и законотворчества оказывал влияние тот факт, что стройная
конструкция правовых норм попросту отсутствовала, не задумывались и о
юридической силе актов, которые в себя их включали. Именно поэтому не всегда
было понятно, какой акт можно считать законом в современном понимании этого
слова, а какой подзаконным актом. Однако важным признавался именно процесс
создания права – т.е. правотворчество.
Однако по мере утверждения советской власти изучение пробельности права и
устранение пробелов посредством законотворчества заметно затормозилось. С
созданием советского законодательства, когда по основным своим отраслям право
было кодифицировано, вопрос о его пробельности разрешился посредством
возможности применение аналогии права и закона. Интересным представляется тот
факт, что в рассматриваемый период в нормативных правовых актах большое
распространение получили такие формулировки, которые в большей степени исключали
постановку вопроса о его пробелах. Что касается развития научных воззрений
относительно пробельности права, а также правотворчества как способа их
устранения, то глубокому и всестороннему проникновению в сущность правовых
явлений препятствовала неблагоприятная обстановка культа личности.
Таким образом, беспробельность права по сути исключает интеллектуальную стадию
законотворчества, что сводит последнее к законодательному процессу или
правотворческому в силу того, что определиться с юридической силой и иерархией
нормативных актов того периода было непросто.
Ситуация начала изменяться в конце пятидесятых годов, когда начался новый этап
развития советского законодательства. Исторической вехой в этом процессе явилось
принятие Конституции СССР 1977 года – Конституции развитого социализма.
Реализация норм Конституции потребовала дальнейшего развития законодательства,
принятия ряда новых законов, а также внесения изменений и дополнений в
действующее законодательство. Постановлением Президиума Верховного Совета СССР
от 12 декабря 1977 г. была утверждена грандиозная программа законодательных
работ на ближайшие годы. Эта программа успешно выполнялась. Был принят ряд таких
важных законов, как Закон о гражданстве СССР, Закон о выборах, Закон о порядке
заключения, исполнения и денонсации международных договоров и ряд других. Но
совершенствование и развитие законодательства – не единовременный процесс,
ограничиваемый определенными датами. Это – одна из важнейших сфер деятельности
государства, причем ее значение постоянно повышается - в связи с усложнением
задач, стоящих перед обществом.
Так, разграничение смежных понятий посредством использования исторического
подхода – это попытка уточнить понятие законотворчества, показать его
функциональную направленность, а также рассмотреть возможные формы этой
деятельности позволяет углубить имеющиеся знания о данной категории. Сравнение
современного состояния исследуемых понятий с советским периодом в силу коренного
слома существующей имперской и создания новой правовой системы является
неотъемлемой частью этого вопроса.
Законотворчество и его стадии на разных этапах развития государственности имеют
свои особенности. Однако, несмотря на существующие отличия, можно выделить и
общие признаки. Так, еще в советском государстве законодательный процесс
состоял из нескольких этапов (стадий), последовательность и обязательность
которых установлена была Основными законами (Конституциями 1918, 1924, 1977
годов).
Учитывая различия в содержании терминов «законотворческий» и «законодательный»
процесс, необходимо различать понятия «субъект законотворчества» и «субъект
законодательного процесса». Первое носит более широкий, общесоциальный характер;
субъект законодательного процесса всегда участвует в законотворчестве. В то же
время органы, организации, лица, занимающиеся, например, выявлением потребности
в принятии закона (одной из стадий законотворчества), не всегда могут быть сами
участниками правоотношений, составляющих законодательный процесс.
Таким образом, законодательный процесс является формально-юридическим выражением
законотворческой функции государства. Он отвечает за технологию создания закона.
В результате последовательной реализации составляющих его процедур в правовой
среде начинает официально действовать новый закон.
ЛИТЕРАТУРА:
1.
Научные основы советского правотворчества / отв. ред. Халфина Р.О. – М.: Наука,
1981. – 317 с.
2.
Абрамова А. И. Законодательный процесс в Российской Федерации / А.И. Абрамова. –
М.: Юристь, 2006. – 139 с.
3.
Фомин Э.В. Институты законотворчества в современном обществе / Э.В. Фомин, Ю.А.
Фомина // Вестник МГОУ. Серия «Экономика». – 2012. – № 3.
– С.59-68.
4.
Казаков В.Н. Актуальные проблемы правотворчества / В.Н. Казаков // Вестник
Екатерининского института. – 2012. – № 4.– С.68-75.
5.
Конституция РСФСР 1918 года // Собрание узаконений и распоряжений РСФСР. – 1918.
– № 51. – Ст. 582.
6.
Конституция СССР
7.
Антонова Л.И. Правотворческая деятельность высших органов государственной власти
РСФСР в 1917-1922 гг. (организационные формы): автореф. дисс. … канд. юрид. наук
/ Л.И. Антонова. – Л., 1965. – 20 с.
8.
О порядке опубликования законов, постановлений и распоряжений центральных и
местных властей: Декрет СНК РСФСР от 19 ноября 1918 года // Собрание Узаконений
и Распоряжений РСФСР. – 1918. – №86. – Ст. 902; О порядке опубликования
договоров, соглашений и конвенций, заключенных РСФСР с иностранными
государствами: Декрет ВЦИК и СНК от 19 апреля 1923 года
// Собрание Узаконений и
Распоряжений РСФСР. – 1920.– №84. – Ст. 414.