ЗАХВАТОВА М.В.

Место учебы: ФГБОУ ВО «Национальный исследовательский Мордовский государственный университет им. Н. П. Огарёва», магистрант кафедры теории и истории государства и права юридического факультета.

ПРОЦЕССУАЛЬНЫЕ ОГРАНИЧЕНИЯ КОНСТИТУЦИОННЫХ ПРАВ ГРАЖДАН РОССИЙСКОЙ ФЕДЕРАЦИИ НА УЧАСТИЕ В РЕФЕРЕНДУМЕ

Аннотация. В статье рассматриваются различные ограничения конституционных прав граждан российской федерации на участие в референдуме.

Ключевые слова: референдум, ограничения, запрет, правовой статус.

ZAKHVATOVA M. V.

PROCEDURAL RESTRICTIONS ON THE CONSTITUTIONAL RIGHTS OF CITIZENS OF THE RUSSIAN FEDERATION TO PARTICIPATE IN A REFERENDUM

Abstract. The article discusses various restrictions on the constitutional rights of citizens of the Russian Federation to participate in a referendum.

Key words: referendum, restrictions, prohibition, legal status.

Референдум является высшим непосредственным выражением власти народа, что подтверждается императивным характером принимаемых на референдуме решений, которые являются общеобязательными и не нуждаются в дополнительном утверждении.

Решение, принятое на всенародном референдуме, действует на всей территории государства.

 Оно не может быть отменено или изменено иначе, как путем принятия решения на новом референдуме, если в самом решении, принятом на референдуме, не указан иной порядок отмены или изменения такого решения.

В связи с этим порядок проведения референдума регулируется не обычным федеральным законом, а федеральным конституционным законом.

Процедура проведения референдума в Российской Федерации со временем обрастает все новыми осложнениями

Процессуальные ограничения конституционных прав граждан на участие в референдуме получили свое название исходя из того, что они в большинстве своем усложняют именно процессуальные, процедурные вопросы, связанные с проведением референдума.

В частности, мы считаем правомерным включить в данную группу следующие ограничительные положения действующего законодательства:

·      требование, чтобы инициативная группа состояла из региональных подгрупп, созданных не менее чем в половине субъектов Федерации;

·      требование, чтобы каждая региональная подгруппа включала не менее 100 участников референдума;

·      требование нотариального заверения подписей всех участников собрания региональной подгруппы;

·      требование регистрировать каждую региональную подгруппу в соответствующей избирательной комиссии субъекта Федерации;

·      запрет регистрации иной региональной подгруппы, если в субъекте Федерации уже зарегистрирована региональная подгруппа с такой же по смыслу или содержанию формулировкой вопроса;

·      ограничение двумя месяцами срока, в течение которого не менее чем в половине субъектов Федерации должны быть зарегистрированы региональные подгруппы;

·      предоставление права сбора подписей исключительно членам инициативной группы;

·      требование собирать подписи только в тех субъектах Федерации, где зарегистрированы региональные подгруппы;

·      сокращение срока сбора подписей с трех месяцев до 45 дней;

·      возможность отзыва инициативы решением собраний более половины региональных подгрупп.

Все эти нормы, усложняющие инициирование референдума, предложены для того, чтобы на референдум можно было выносить только такой вопрос, который действительно нужен для всего общества и государства. Однако, на наш взгляд, введение такого количества неоправданных, а порою и просто абсурдных, ограничений и требований, способствует не столько отсеву «ненужных для всего общества и государства инициатив», сколько полному блокированию инициативы проведения народного голосования по любому вопросу вне зависимости от его важности.

Какие же составные элементы конституционного права граждан на участие в референдуме ущемляются вышеперечисленными ограничениями?

Конституционное право граждан на участие в референдуме является комплексным правом, включающим в свой состав ряд субъективных прав по участию в референдуме. При этом часть из них закреплена в Федеральном конституционном законе «О референдуме Российской Федерации» от 28 июня 2004 г. прямо, другая - косвенно.

Гражданин Российской Федерации может быть:

·      участником инициативной группы;

·      членом агитационной инициативной группы;

·      уполномоченным представителем инициативной группы;

·      членом комиссии референдума с правом решающего и совещательного голоса;

·      наблюдателем;

·      рядовым участником референдума, голосующим за или против вопроса, вынесенного на референдум;

·      участником судебного процесса в связи с рассмотрением жалобы на нарушение права участвовать в референдуме.

Основополагающим этапом в реализации конституционного права граждан Российской Федерации на участие в референдуме является инициирование проведения референдума. В случае успешной реализации инициативы проведения референдума гражданами Российской Федерации возникает возможность реализации остальных субъективных прав, вытекающих из конституционного права на участие в референдуме.

Прежний Федеральный конституционный закон «О референдуме Российской Федерации» от 10 октября 1995 г. предусматривал возможность проведения референдума по требованию не менее двух миллионов граждан Российской Федерации, имеющих право на участие в референдуме Российской Федерации, при условии, что на территории одного субъекта Российской Федерации или в совокупности за пределами территории Российской Федерации проживают не более 10 процентов из них (ст. 8).

В юридической литературе было проведено интересное сравнение данной нормы со ст. 10 Закона «О референдуме РСФСР» от 16 октября 1990 г., который допускал назначение референдума по требованию одного миллиона граждан РСФСР.  Для оценки характера данной нормы интересен тот факт, что население Российской Федерации за прошедшие 14 лет неуклонно сокращается. «Принятие и тем более сохранение без изменения столь высокого числа граждан, подписи которых необходимы для инициирования референдума, при устойчивой тенденции к значительному сокращению населения не только безосновательно, но и аморально. Число граждан, которые могут быть инициаторами референдума, не должно оставаться неизменно высоким, несмотря на сокращение численности населения на миллионы человек. Поэтому в ст. 8 Федерального конституционного закона численность граждан – инициаторов референдума Российской Федерации должна быть установлена на уровне не более одного миллиона человек. Ведь даже Закон РСФСР, принятый в 1990 г., когда население РСФСР на несколько миллионов человек превышало население Российской Федерации, в год принятия Федерального конституционного закона «О референдуме Российской Федерации» (1995), а тем более в последующие годы, предоставлял инициативу проведения референдума одному, а не двум миллионам человек». По мнению Г.В. Синцова, «Россия является, по сути, единственной страной, где для проведения референдума необходимо столь внушительное количество подписей граждан».

Таким образом, Федеральный конституционный закон «О референдуме Российской Федерации» от 28 июня 2004 г., сохраняя требование о необходимости сбора инициативной группой двух миллионов подписей граждан для инициирования процедуры референдума, не отражает изменившуюся реальную обстановку в стране. Более того, вновь принятый закон по сравнению с аналогичной нормой Федерального конституционного закона «О референдуме Российской Федерации»от 10 октября 1995 г. значительно усложняет порядок реализации инициативы проведения референдума дополнительными условиями

Из двух миллионов подписей, необходимых для инициирования процедуры референдума, на один субъект Российской Федерации должно приходиться не более 50 тысяч подписей участников референдума, место жительства которых находится на территории данного субъекта Российской Федерации. Если сбор подписей осуществляется среди участников референдума, проживающих за пределами территории Российской Федерации, общее количество этих подписей не может составлять более 50 тысяч. Таким образом, подписи в поддержку проведения референдума должны быть собраны не менее чем в 42 субъектах федерации. Сбор подписей в поддержку инициативы проведения референдума осуществляется в течение 45 дней со дня, следующего за днем регистрации инициативной группы по проведению референдума. Федеральный конституционный закон «О референдуме Российской Федерации» от 10 октября 1995 г. на сбор подписей с момента регистрации инициативной группы предоставлял 3 месяца, то есть 90 дней. Таким образом, срок сбора подписей сокращен в два раза, что также значительно усложняет задачу сбора подписей для инициирования референдума.

Федеральный конституционный закон «О референдуме Российской Федерации» от 28 июня 2004 г. устанавливает, что граждане Российской Федерации, желающие поставить вопрос о проведении референдума, должны образовать инициативную группу по проведению референдума, состоящую из региональных подгрупп, создаваемых более чем в половине субъектов Российской Федерации. В каждую региональную подгруппу инициативной группы по проведению референдума должно входить не менее 100 участников референдума, место жительства которых находится на территории того субъекта Российской Федерации, где образована региональная подгруппа (ст. 15).

Следует отметить, что в ходе обсуждения проекта Федерального конституционного закона «О референдуме Российской Федерации» в Государственной Думе 11 июня 2004 г. было высказано предложение об установлении численности инициативной группы в 50 граждан Российской Федерации. Весомым аргументом в поддержку этого предложения можно считать неодинаковую численность населения субъектов Российской Федерации. Для малонаселенных с некомпактным проживанием граждан субъектов Российской Федерации требование о численности инициативной группы в 100 граждан трудно выполнимо. К сожалению, данная поправка была отвергнута.

Не до конца ясен вопрос с термином «место жительства» участников региональной подгруппы. Если исходить из буквального, дословного толкования, то должно иметься в виду то значение данного термина, которое предусмотрено ст. 2 Закона Российской Федерации «О праве граждан Российской Федерации на свободу передвижения, выбор места пребывания и жительства в пределах Российской Федерации» и ч. 1 ст. 20 Гражданского кодекса Российской Федерации.

В частности, данные законодательные акты под местом жительства подразумевают жилой дом, квартиру, служебное жилое помещение, специализированные дома (общежитие, гостиницу-приют, дом маневренного фонда, специальный дом для одиноких престарелых, дом-интернат для инвалидов, ветеранов и другие), а также иное жилое помещение, в котором гражданин постоянно или преимущественно проживает в качестве собственника, по договору найма (поднайма), договору аренды либо на иных основаниях, предусмотренных законодательством Российской Федерации. Другими словами, местом жительства признается место, где гражданин постоянно или преимущественно проживает.

Однако не стоит забывать и о том, что в самом Федеральном конституционном законе «О референдуме Российской Федерации» от 28 июня 2004 г. предусмотрен такой термин как «адрес места жительства», который согласно п. 2 ч. 2 ст. 4 названного закона следует понимать как адрес (наименование субъекта Российской Федерации, района, города, иного населенного пункта, улицы, номер дома и квартиры), по которому гражданин Российской Федерации зарегистрирован по месту жительства в органах регистрационного учета граждан Российской Федерации по месту пребывания и по месту жительства в пределах Российской Федерации и который содержится в отметке о регистрации гражданина по месту жительства в паспорте или документе, заменяющем паспорт гражданина.

И данный термин неоднократно используется в законе в статьях, описывающих обязательный перечень сведений, которые должны быть указаны о том или ином лице, в том числе и о членах инициативной группы.

И поскольку значения терминов «место жительства» и «адрес места жительства» немного различаются, то это создает дополнительную путаницу и неясности при определении требований, предъявляемых к инициативной группе по проведению референдума.

В частности, должен ли член инициативной группы быть зарегистрирован на территории соответствующего субъекта Российской Федерации или достаточно его длительного проживания по адресу на территории данного субъекта Российской Федерации. Как быть с временной регистрацией граждан по месту пребывания? Ответить однозначно на этот вопрос представляется затруднительным.

Довольно абсурдным, на наш взгляд, является требование п. 5 ст. 15 Федерального конституционного закона «О референдуме Российской Федерации» от 28 июня 2004 г. о необходимости нотариального удостоверения подписей участников референдума в протоколе их регистрации на собрании региональной подгруппы.

Трудно представить, сколько времени займет удостоверение личности каждого участника собрания, внесение его персональных данных в книгу регистрации нотариальных действий, свидетельствование подлинности его подписи в протоколе собрания региональной подгруппы. Подобное явно нерациональное требование побуждает организаторов собрания искать различные, зачастую не совсем законные способы взаимодействия с нотариусом. Другими словами, данная норма является более чем коррупционной.

В случае регистрации региональных подгрупп более чем в половине субъектов Российской Федерации уполномоченные представители региональных подгрупп Российской Федерации вправе на своем собрании принять решение об обращении в Центральную избирательную комиссию Российской Федерации с ходатайством о регистрации инициативной группы по проведению референдума. Новеллой Федерального конституционного закона «О референдуме Российской Федерации» от 28 июня 2004 г. является установление двухмесячного срока для проведения собраний региональных подгрупп со дня регистрации первой из них. Чем это обусловлено, объяснить довольно сложно.

Однако, учитывая положения законодательства о том, что если в течение двух месяцев со дня регистрации первой региональной подгруппы в Центральную избирательную комиссию Российской Федерации не поступит ходатайство инициативной группы, Центральная избирательная комиссия Российской Федерации принимает решение о прекращении процедур по реализации инициативы проведения референдума, безусловно, можно считать данный срок ограничительным для реализации конституционного права граждан на участие в референдуме. Но это ограничение правильнее будет отнести к другой выделенной нами группе ограничений, которая будет рассмотрена ниже.

Таким образом, оценивая нынешнее законодательное регулирование процедуры проведения референдума и, следовательно, процесса реализации конституционного права граждан Российской Федерации на участие в референдуме, можно выявить довольно обширную группу положений, так или иначе препятствующих выдвижению инициативы проведения референдума.

Не возьмемся утверждать, что все это - искусственные, умышленно созданные препятствия для реализации конституционного права граждан Российской Федерации на участие в референдуме. Часть из них выявились лишь с течением времени, другие просто неудачно сформулированы.

Однако, факт налицо: действующее законодательство создает существенные препятствия на пути реализации гражданами конституционного права на участие в референдуме.

Представляется, что многие из выявленных в ходе настоящего исследования ограничений могут быть легко устранены, либо ослаблены посредством внесения соответствующих изменений в законодательные акты.

ЛИТЕРАТУРА:

1.   Муниципальное право России: учебник для студентов вузов, обучающихся по направлению подготовки «Юриспруденция» [Электронный ресурс] / К.К. Гасанов и др.; под науч. ред. В.В. Еремяна, К.К. Гасанова; под общ. ред. Е.Н. Хазова, Л.Т. Чихладзе. – 9-е изд., перераб. и доп. – М.: ЮНИТИ-ДАНА, 2019. – 415 с. – Режим доступа: http://znanium.com/catalog/product/1027118.

2.   Муниципальное управление и местное самоуправление: учебник [Электронный ресурс] / под ред. И.А. Алексеева. – М.: ИНФРА-М, 2018. – 353 с. – Режим доступа: http://znanium.com/catalog/product/916115.

3.   Территориальная организация государственной власти и местного самоуправления: учебник для магистратуры [Электронный ресурс] / С.В. Нарутто, Е.С. Шугрина. – М.: Норма: ИНФРА-М, 2019. – 272 с. – Режим доступа: http://znanium.com/catalog/product/1012773.

4.   Каллагов Т.Э. Правовое регулирование муниципальной службы в условиях реформирования местного самоуправления в Российской Федерации: монография [Электронный ресурс] / Т.Э. Каллагов. – М.: Русайнс, 2019. – 294 с. – Режим доступа: https://book.ru/book/926340.