Уздимаева Н.И.

Российская национальная политика :
прошлое и современность (до Великой Отечественной войны)

Ученая степень, ученое звание: кандидат юридических наук, доцент.

Место работы, должность: доцент кафедры теории и истории государства и права ФГБОУ ВПО «Мордовский государственный университет им. Н.П. Огарева».

Аннотация. В статье рассматриваются проблемы правового регулирования национальных отношений в России, начиная с периода империи до Великой Отечественной войны, основные исторические вехи правового регулирования в данной сфере. Отслежены наиболее информативные в плане раскрытия темы нормативные документы в сфере национальной политики, факторы, повлиявшие на их принятие и содержание. Отдельное внимание уделяется позитивной и негативной сторонам национальной политики советского периода.

Ключевые слова: российская национальная политика, правовое регулирование, национальный вопрос, инородцы, русское население, Советский Союз, советская республика, национальная автономия, довоенный период.

Uzdimaeva N. I.

RUSSIAN NATIONAL POLICY :

PAST AND PRESENT (BEFORE THE GREAT PATRIOTIC WAR)

Annotation. The article considers the problems of legal regulation of the national relations in Russia, starting with the period of the Empire to great Domestic-owned war, the main historical landmarks of legal regulation in this sphere. Tracked the most informative in terms of revelation-party themes normative documents in the sphere of national policy factory that influenced their adoption and content. Special attention is given is positive and the negative sides of a national policy Council-ski period.

Keywords: Russian national policy, legal regulation, the national question, foreigners, the Russian population, the Soviet Union, co-Soviet Republic, national autonomy, the pre-war period.

Национальный вопрос – важнейший в политике любого государства, в том числе и Российской Федерации. Его нормативное решение осуществляется через формализацию различных уровней национального взаимодействия в нормативных документах государств. От того, как грамотно осуществлена такая формализация, зависит много, в первую очередь, политическая стабильность. Вспомним, решение любой политико-экономической проблемы, нередко начинается с обвинений различного толка в адрес тех, кто, стоя у руля власти, неверно реализует национальную политику. И это не случайно, на национальном вопросе легко спекулировать. Он – то живое каждого из нас, что никогда и ни при каких условиях не отторгается никем и ничем (за крайне редкими исключениями). Как часто бравируют наши депутаты и иные чиновники словосочетаниями «национальный суверенитет», «национальная независимость», «национальный дух» и т.д., призывая к национальному возрождению нации и России в целом!

Российское государство исторически сложилось как многонациональное, от того межнациональные отношения всегда считались и реально были важнейшим фактором и внутригосударственной и внешней политик. Содержание национальной политики России на настоящем этапе во многом обусловлено прошлым историческим опытом, который, надеемся, поможет нам в будущем. Но этот опыт  нужно изучать. Не будем голословны и попытаемся осмыслить исторические вехи реализации национальной политики в России, начиная с дореволюционного периода и до наших дней.

Робкие (по оценкам наших дней) попытки регулирования национального вопроса предпринимались М.М. Сперанским, который в 1822 году составил «Устав об управлении инородцев» [1]. Наряду с «Уставом о сибирских киргизах» он определял систему управления оседлыми (татарами, которые приравнивались к русским тягловым сословиям), кочевыми (ненцами, коряками и пр.) и бродячими  (бурятами, якутами и т.д.) неславянскими народами Сибири (инородцами). Устав определял систему царского управления инородцами, их политическое и экономическое положение, распространил на них уголовное законодательство страны. Данный документ действовал до начала ХХ века [2].

Формально к началу ХХ века законодательство Российской империи не содержало положений, ограничивающих национальные права. Исключения составляли нормы о статусе евреев и поляков-католиков. В подзаконных актах исполнительной власти сдерживались права мусульман.

Призывы к решению на законодательном уровне национального вопроса (в частности, вопроса о признании права наций на самоопределение, впервые прозвучали в полную мощь в июле 1903 г. на II съезде РСДРП. До этого момента необходимость решения национального вопроса на «самом верху» не озвучивалась. Хотя объективные исторические предпосылки уже были. Об автономии заявляла Польша. Неспокойны были финские земли. Вызывала беспокойство и мусульманство.

Первая Государственная Дума Российской империи, созданная в 1906 году, стала первым национальным парламентом России. Русских депутатов в ней было примерно 60 % (что соответствовало примерной численности русского населения). В Думу также входили представители Польши, Кавказа, Сибири, Дальнего Востока, Средней Азии и Казахстана. Думе предлагалось реформировать местное управление, урегулировать образование в областных земствах. Стоял и вопрос о языках и гражданском равноправии, отмене всех национальных ограничений. В связи с этим был даже подготовлен соответствующий законопроект «О гражданском равноправии». Однако, ни одна «национального толка» инициатива не была реализована, поскольку Думу как не оправдавшую надежды самодержавия разогнали.

В январе-феврале 1907 года заработала II Государственная Дума. В ней создавались национальные фракции. Активно обсуждалась вопрос о правах евреев (по инициативе еврейской фракции), самостоятельности поляков (под давлением польского коло), об образовании в мусульманских общинах (под воздействием мусульманской фракции). Самыми активными были представители польского коло, которые внесли в Думу проект основных положений автономного устройства Царства Польского. Обсуждались законопроекты о всеобщем обучении и об отмене ограничений в правах на почве национальности или вероисповедания. Как мы знаем. И эта Дума была распущена в июне 1907 г.[3]

В III Думе ситуация несколько изменилась, и были приняты некоторые законы в сфере национальной политики. Их инициировало Правительство. Как итог, в мае 1910 г. Николаем II был одобрен и подписан «Закон о порядке издания нормативных актов общеимперского значения, касающихся Финляндии» [4], а в ноябре – «Закон об уравнении в правах с финляндскими гражданами других русских подданных» [5], который предусматривал полное равенство в правах финнов и других граждан Российской империи. Было разрешено обучение на национальных языках.

IV Дума определила, что решение (а точнее, «нерешение») национальных проблем приводит к нестабильности и в сфере экономики. Например, когда в ноябре 1913 г. обсуждался вопрос о предоставлении помощи населению Кавказа, пострадавшему от неурожая, выяснили, что одна из причин – не столько плохие погодные условия, сколько запутанность управления в сфере земельных отношений, хозяйственная и культурная отсталость. Итог – введение земского самоуправления в Закавказских землях.

Мусульмане лоббировали  законопроект о создании особого духовного управления (муфтиата) для мусульман Северного Кавказа в г. Владикавказ (однако тогда он так и не был принят).

28 июня 1914 года началась I Мировая война. На момент ее начала национальный вопрос стоял с особой остротой, из прифронтовых районов выселяли евреев и всех неправославных. Последние были лишены избирательных прав, ограничены в  возможности пользоваться родным языком при получении образования, почти не имели земельных прав. и хотя в 1916 г. обсуждался законопроект об отмене этих и других подобных ограничений, он так и не стал законом. Встал вопрос о беженцах, который, однако, не получил нормативного решения.

В 1916 году мусульмане, после того как 25 июня 1916 г. Правительством был издан Указ о мобилизации на тыловые работы инородцев, ранее освобожденных от воинской повинности [6], (в самый пик летней страды), подняли восстание. Такой национальный бунт привел к тысячным жертвам как русского, так и «туземного» населения. Вопрос был вынесен на обсуждение в Думу и в Правительство.

Февральские события 1917 года свели на нет желание высшей власти решать какими бы то ни было путями национальный вопрос. Однако он стал основным в политике РСДРП (б), стремившейся к власти. В первую очередь, это объясняется тем, что самые угнетенные территории национальных окраин – те, на чью поддержку, рассчитывала партия большевиков, поставившая вопрос о создании национального государства.

Временное правительство, стремясь сохранить предотвратить распад и разобщенность империи,  20 марта 1917 г. принимает закон «Об отмене вероисповедных и национальных ограничений» [7]. Этот акт провозгласил равенство всех граждан в государственной и общественной жизни. Принят бы и «Акт об утверждении Конституции Великого княжества финляндского», по которому Финляндия получала культурную автономию.

В то же время сохранилась старая система управления (генерал-губернаторы, губернаторы, градоначальники и др.) [8], которую пытались реформировать в условиях буржуазно-демократической революции, упразднив соответствующие должности и создав комиссариаты Временного правительства с канцеляриями. Однако, к значительным переменам это не привело. Временное правительство правило все теми же царскими методами.

Опять возобновился вопрос об автономии для мусульман. Новая проблема – требование об автономии с отделением от России подняла Украина. В 1917 году встал вопрос о Черноморском флоте. Минчане созвали собственную Раду. Ее требование – признание белорусской автономии, хотя и в рамках России. Армяне приняли решение создать великую Армению. Азербайджанцы выступили за великий Азербайджан. Обсуждался вопрос и о самоуправлении в Сибири [9].

Думаем, что эти факты – наглядная демонстрация тенденций регионализма того периода и одновременно – слабости Временного правительства, не способного держать ситуацию в своих руках.

Национальная политика начального советского периода в стране определялась руководством РКП (б) и была нацелена на привлечение на свою сторону народов российских окраин посулами и широкими перспективами независимости, самоопределения. В реальности же законодательные структуры советской власти обладали ограниченной самостоятельностью в принятии решений (хотя такие решения через них и проводились), равно как им предлагалось выступить с той или иной инициативой. Отношение к народам России со стороны большевиков определялось, в первую очередь, революционной целесообразностью, ради которой они часто шли на уступки, считавшиеся «одним шагом назад».

В декабре 1917 г. своим постановлением ВЦИК утверждена независимость Финляндии. В январе 1918 г. Всероссийский съезд Советов провозгласил «Декларацию прав трудящегося и эксплуатируемого народа», в которой говорилось о свободном союзе свободных наций и федерации советских национальных республик. Тем самым как будто бы решался вопрос национального суверенитета других народов.

 Конституция 1918 года закрепила федеративное устройство Российской Республики по национально-территориальному принципу. В ст. 49 данного акта  определялось, что к ведению съезда Советов и ВЦИК относится признание права выхода из РФ отдельных ее частей.

В условиях Гражданской войны на территории России создаются различные республики и национальные образования, например Туркестанская республика, Горская республика и др. Они создавали собственные законодательные органы, правительства. При этом территории Дальнего Востока стремились к полной независимости и выходу из состава России, а южные регионы признавали себя неотъемлемой частью России [10].

Впервые в истории нашего государства в процессы решения национального вопроса вмешались иностранные государства, которые на территории Латвии, Эстонии и Финляндии организовывали самостоятельные армии. Целью их было – окончательно развалить Российскую империю.

Большевики не желали допустить такого варианта развития событий, решив создать «федеративное объединение государств по советскому типу» [11], не гнушаясь при этом ни добровольно-политических мер, ни военных методов.

Решение национальных проблем постепенно стало полностью подконтрольным партии большевиков, предпочитавшей метод демократического централизма (жесткая партийная вертикаль). Одно из проявлений такого централизма – создание в национальных территориях партийных структур, управлявших ими. Самая известная из них – Туркменкомиссия [12]. При нежелании местных властей подчиняться таким органам ВЧК и Красная Армия проводили массовые аресты и расстрелы населения. Например, в апреле 1920 г. Красная Армия свергла мусаватистское правительство Азербайджана, а осенью 1920 г. вторглась в Бухару и Хорезм.

После «таких успехов»  в марте 1921 г. X съезд РКП (б) провозгласил, что национальное неравенство было в основном ликвидировано, но, поскольку это – процесс длительный, обусловленный, в первую очередь, неравенством экономическим, необходимо и дальше развивать национальные окраины уже в экономической сфере.

В 1917 году создан Наркомнац – государственный орган по осуществлению национальной политики (существовал до 1923 года).

30 декабря 1922 г. первый Общероссийский съезд советов провозгласил создание Союза Советских Социалистических Республик в составе РСФСР, УССР, БССР и ЗСФСР. Договор об образовании СССР формально закреплял право образовавших его «свободных» и «независимых» республик выйти из состава СССР. Однако фактически дальше СССР развивался не как подлинно федеративное, а как унитарное государство.

В апреле 1923 г. был создан Совет Национальностей ЦИК СССР. Представители нацменьшинств получили возможность делегировать своих представителей на Всероссийский съезд советов. Отдел национальностей при Президиуме ЦИК получил право законодательной инициативы.

Конституция СССР 1924 г. ничего принципиально нового в решение национального вопроса не внесла. Все то же декларативное право выхода республик из состава СССР плюс многоступенчатая система управления (союзные, автономные республики, автономные области, национальные округа, национальные районы. Национальные сельсоветы).

В тоже время советская власть сделала крайне много для развития национальных окраин в экономической сфере, в вопросах повышения грамотности населения, в сфере образования и т.д.

Особый упор делался на обеспечении национального равноправия. В мае 1925 г. было принято постановление III Съезда Советов о введении во всех органах представителей национальных меньшинств. Постановлением секретариата ЦИК «О подготовке технических национальных кадров» предусматривались бронирование за ними мест в процессе обучения и образования.

Власть всячески стремилась восстановить государственные границы в пределах прежней российской империи. К 1929 г. в состав СССР были приняты также Узбекская, Туркменская и Таджикская республики. В 1936 г. Закавказская Советская Федеративная Социалистическая Республика (ЗСФСР) поделилась на Грузинскую, Армянскую и Азербайджанскую союзные республики, которые сразу же вошли в состав СССР. От Киргизской Республики отделилась Казахская и тоже вошла в состав СССР. Растет число автономий.   По Конституции 1936 г. в составе СССР было уже 9 союзных республик.

Реализация объединительной идеи была основана на принципах пролетарского интернационализма. Руководство СССР на территориях национальных окраин создавало промышленные предприятия, причем сами окраины нередко были к этому не готовы во всех смыслах.  Не было ни техники, ни рабочей силы. Их «тянули» из центра. И это – минус тогдашней национальной политики, причем большой.

Еще одна проблема национальной политики – искусственность границ между национальными образованиями. Часто они не совпадали с исконными местами проживания этносов (места проживания казаков, евреев, среднеазиатов).

Вводилась практика создания национальных районов и сельсоветов (к началу войны их было свыше 5000), управляли которыми представители национальной диаспоры, нередко мало грамотные.

Кочевые народы пытались переориентировать на «оседлый образ жизни».

И самое главное – русским не разрешили создавать национальные образования на территориях других республик, поскольку считалось, что русские и так занимают доминирующие позиции в государстве.

Таковы основные позиции по решению национального вопроса в нашем государстве в довоенный период. Фактор Великой Отечественной войны 1941-1945 гг. оказал самое серьезное воздействие на национальную политику Советского государства. Однако – это вопрос, составляющий предмет другого специального исследования.

ЛИТЕРАТУРА

1.    Полное собрание законов Российской империи с 1849 г. – Т. 38. – № 29. – С. 394-416. 

2.    См. подробнее: Гарипов Р.Ш. Устав «Об управлении инородцев» 1822 г. // История государства и права. – 2010. – № 23. –С. 10-12.

3.    Демин В.А. Государственная Дума России: история и механизм функционирования. – М., 1996. – С. 14-15.

4.    Корево Н. Сеймовый устав для Великого Княжества Финляндского высочайше утвержденный 20 июля 1906 года. С приложением и алфавитным указателем. – СПб., 1913. – С.212-226.

5.    Корево Н. Сеймовый устав для Великого Княжества Финландского высочайше утвержденный 20 июля 1906 года. С приложением и алфавитным указателем. – СПб., 1913. – С. 233-235.

6.    Котюкова Т. Восстание 1916 г. в Туркестане: ошибка власти или историческая закономерность? // Обозреватель. – 2011. –№ 8. – С. 102.

7.    См.: Кутафин О.Е. Российское гражданство. – М., 2004. – С. 149.

8.    Национальная политика России: история и современность. – М., 1997. – С. 199.

9.    Абдулатипов Р. Управление этнополитическими процессами. Вопросы теории и практики. – М., 2001. – С. 120.

10.См.: Болтенкова Л.Ф. Развитие федерализма в России. Вопросы теории, истории и социально-политической практики. – М., 2004. – С. 22.

11.Братское содружество народов СССР 1922-1936 гг.: сб. документов и материалов /под ред. И.И.Грошева. – М., 1964. –С. 19.

12.Шелистов Ю.И. Этнополитология: учеб. пособие. – М., 2010. – С. 260.