ЯКОМАСКИН М.С.

Место учебы: ФГБОУ ВО «Национальный исследовательский Мордовский государственный университет им. Н. П. Огарёва», магистрант юридического факультета.

ПРОБЛЕМЫ СОВЕРШЕНСТВОВАНИЯ ПРАВОТВОРЧЕСКОГО ПРОЦЕССА

Аннотация. В статье рассматриваются тенденции развития правотворчества современного российского государства.

Ключевые слова: правотворчество, законотворчество, нормативный правовой акт, принципы, закон, подзаконный акт, стадии.

PROBLEMS OF IMPROVING THE LAW-MAKING PROCESS

Abstract. The article deals with the trends in the development of law-making of the modern Russian state.

Keywords: lawmaking, legislation, regulation, principles, law, Bylaw, stage.

Согласованность законодательной деятельности с иными действиями государственной власти является обязательным (но не достаточным) условием действенности вновь принятых законов.

Даже в случае абсолютного исполнения законов всеми органами государственной власти (что само по себе скорее является идеалом) необходимо дать возможность органам, которые в соответствии с законом должны принять предусмотренные им нормативные правовые акты, сделать это с должным качеством.

Важно также обеспечить соответствие новых предписаний возможностям тех структур, которые задействованы в их реализации, – иначе нормы останутся бездействующими [1, С. 6.].

Непосредственным отражением системности правотворчества является система источников позитивного права, характерная для соответствующей системы правотворчества.

Вопрос о системных стандартах правотворчества в правовом государстве тесно связан с вопросом о системных свойствах правотворчества и источников права как результата ее эффективного функционирования.

Систему правотворчества в правовом государстве следует признать эффективной, если потребности правового регулирования обеспечены в необходимом соотношении нормами соответствующих источников права, сообщающих им нужные правоприменительные качества. В целом система источников права как элемент правовой системы выполняет функцию организации правовых норм для эффективного их использования. При этом система источников права должна обеспечивать не только свободный и быстрый доступ к нормам права, но и наделять последние особыми правовыми свойствами: юридической силой, пространственными и временными пределами действия, определением роли правовых норм в механизме правового регулирования (процессуальные нормы, правовые нормы управления и т.д.) [2, С. 22].

Проблемы, касающиеся качества действующего законодательства, связаны с состоянием всех этапов законодательной работы. Субъекты права законодательной инициативы разрабатывают и вносят в Государственную Думу проекты далеко не всех объективно необходимых законов (предусмотренных действующими законами и официальными программными политическими документами).

По оценке большинства экспертов, преобладающая часть вносимых законопроектов носит частный характер (так называемые «мелкотемные» или «точечные» акты) и отличается низким качеством [3, С. 78]. В ходе рассмотрения законопроектов нижней палатой парламента качество их в большинстве случаев повышается (но не всегда до требуемого уровня).

Но, несмотря на наличие дополнительного контроля законности со стороны Совета Федерации и Президента РФ, не все федеральные законы, введенные в действие, соответствуют Конституции. Конституционным Судом РФ признаны не соответствующими Конституции РФ отдельные нормы федеральных законов и законов субъектов федерации. Серьезные проблемы имеют место и на этапе обеспечения вступивших в силу законов действиями государственной власти. О невыполнении действующих федеральных законов говорится и пишется очень много.

Существующая организация законодательной деятельности приводит к тому, что федеральное законодательство нередко отличается неполнотой и в то же время избыточностью, нестабильностью, многочисленными противоречиями и несогласованностями, дублированием нормативного материала.

Большинство законов о внесении изменений и дополнений в иные законы не содержит новой редакции норм и правил.

Осознанное внесение в законодательство противоречий и повторов, изложение нормативного материала в форме, которая значительно затрудняет его применение, как представляется, свидетельствуют не только об уровне квалификации участников законодательного процесса, но и о степени уважения представителями власти граждан своего государства.

Существует проблема целенаправленности законодательной деятельности. В большинстве стран с устойчивой демократией традиционно роль ведущего субъекта права законодательной инициативы исполняет правительство, которое разрабатывает и вносит в парламент законопроекты, составляющие стержневую линию изменения законодательства. При этом основой для такой работы служит обычно политическая программа партии или коалиции, победившей на выборах, т.е. фактически программа, поддержанная большинством граждан страны.

Но такая ситуация характерна для тех стран, где правительство формируется на основе политического большинства в парламенте. В нашей стране ситуация иная: основные направления внутренней и внешней политики государства определяются Президентом в соответствии с Конституцией и федеральными законами, обеспечение же проведения и реализации единой государственной политики возложено на Правительство РФ.

До настоящего времени глава государства определял основные направления государственной политики и их необходимое законодательное обеспечение в своих ежегодных посланиях Федеральному Собранию, в большинстве случаев поручая разработку соответствующих законопроектов Правительству.

Но хотелось бы обратить внимание на организационную роль и статус таких посланий. Правительство РФ достаточно часто не разрабатывало предусмотренные посланиями законопроекты, а если они и вносились в Государственную Думу, то в ряде случаев встречали серьезное сопротивление нижней палаты. Статус ежегодных посланий Президента Федеральному Собранию как документов, излагающих основные направления внутренней и внешней политики государства, части экспертов представляется несомненным.

Указанные недостатки правотворчества размывают единое правовое пространство Российской Федерации и создают правовые угрозы его сохранению. Они порождают:

а) ослабление правовой системы и неравномерное ее действие на территории страны.

Несоблюдение принципа приоритета Конституции Российской Федерации и федеральных законов над иными правовыми нормами, существование зон «различной законности», являясь проявлением сепаратистских настроений, представляют собой серьезную угрозу основам федеративного устройства страны;

б) противостояние федеральной власти и региональных структур, законодательных и исполнительных органов.

В этих условиях процесс становления новой правовой системы протекает более сложно и противоречиво. Создание качественно нового законодательства постоянно наталкивается на многочисленные рифы и подводные течения.

В угоду неправильно понятым государственным интересам или квазиместным особенностям не учитываются объективно существующие потребности обеспечения единого правового регулирования и единых стандартов защиты прав и интересов личности;

в) малоэффективное правовое обеспечение различных отраслей экономики и социальной сферы, что чревато срывом текущих и перспективных социально-экономических программ.

Неразвитость законодательной основы в различных сферах деятельности, ослабление государственного контроля в них сферах создает различного рода угрозу;

г) противоречие между формальным правом и «теневым правом», между официальными и фактическими отношениями.

Серьезные просчеты в экономике, ослабление правового контроля со стороны государства, несовершенство правовой базы, касающейся деятельности правоохранительных органов, усиливает угрозу криминализации общественных отношений, появления коррупции и формирования так называемого теневого права, применяемого вместо официально действующего законодательства.

д) неустойчивость государственных и общественных институтов и слабая поддержка их населением;

е) противоречивое соотношение норм национального и международного права.

Решение этих проблем предполагает осуществление следующих мер.

1. Должно быть обеспечено поэтапное, максимально точное урегулирование механизмов реализации положений статьи 72 Конституции Российской Федерации. Проблемы разграничения предметов ведения Федерации и ее субъектов в конкретных областях общественных отношений должны быть решены преимущественно в базовых, системообразующих законах.

Пока такого разграничения через эти законы не произойдет, будут отсутствовать ограничители, как для федерального, так и для регионального законодателя в определении рамок их компетенции при решении вопросов, отнесенных Конституцией Российской Федерации к сфере совместного ведения.

Отсутствие таких законов является одной из основных причин возникновения коллизий в соотношении актов федерального и регионального законодательства.

Поэтому необходимо оптимизировать работу по подготовке и принятию тех базовых, отраслевых федеральных законов, в которых должно быть проведено разграничение предметов ведения и полномочий между Федерацией и ее субъектами в конкретных сферах общественных отношений.

2. Базовые, системообразующие законы должны быть включены как приоритетные в единую Государственную программу законопроектных работ.

Принятие такой Государственной программы на определенную перспективу позволит обеспечить принцип системности в правовом регулировании, даст возможность определить последовательность принятия законопроектов, их тематическую и функциональную связь и согласованность между собой.

В целях сбалансированности интересов Федерации и ее субъектов к подготовке такой программы следует подключать субъекты Российской Федерации.

3. Одним из определяющих факторов, влияющих на гармонизацию правотворчества, является обеспечение участия субъектов Федерации в федеральном законотворческом процессе.

Необходимо разработать более эффективный механизм согласования законопроектов по вопросам совместного ведения, усилить внимание к процессуальным аспектам принятия таких законов с тем, чтобы процедура согласования сопровождала все основные стадии прохождения законопроектов.

Скоординированность мнений федерации и ее субъектов на стадии одобрения концептуальных положений законопроекта может благотворно сказаться на последующем его прохождении в Государственной Думе, а на этапе рассмотрения законопроекта по существу позволит обеспечить окончательную сбалансированность интересов и будет способствовать выработке взаимоприемлемого решения.

Важной составляющей механизма согласования позиций Федерации и ее субъектов при принятии законов являются согласительные процедуры. Необходим отлаженный механизм действия согласительных процедур, который во многом будет способствовать предотвращению коллизионных ситуаций при решении компетенционных вопросов.

4. Субъекты Российской Федерации в последнее время стали более активно использовать предоставленное им право законодательной инициативы.

В целях обеспечения большей эффективности права законодательной инициативы субъектов Федерации представляются целесообразными разработка и внедрение в законотворческую практику единообразных правил, регламентирующих порядок осуществления этого права. Крайне желательно, чтобы такие правила получили законодательное закрепление.

5. Целесообразно упорядочить формы законотворчества на федеральном и региональном уровнях, выработать единые подходы к определению формы конкретного законодательного акта. В первую очередь речь идет об основах и кодексах.

Что касается кодексов как актов сводного характера, то необходимость их издания следует оценивать не только с точки зрения актуальности решаемых ими социальных задач, но и с точки зрения соответствия избранной формы акта объему и способу их решения.

Едва ли правильно увлечение принятием кодексов в субъектах Российской Федерации.

6. Необходимо продолжить работу по устранению противоречий законодательства субъектов Федерации, а также нормативных актов муниципальных образований положениям Конституции Российской Федерации, федеральным законам и соответственно региональным законам. Этот постоянный мониторинг следует рассматривать как важнейшую политико-юридическую задачу.

7. Для обеспечения единого правового пространства важное значение имеет унификация терминологии, используемой в законотворческом процессе.

В условиях федеративного государства не может быть каких-либо расхождений между основными, ключевыми понятиями, содержащимися в федеральном законодательстве, и понятиями, используемыми в законотворчестве субъектов Федерации [4, С. 15-17].

Увеличение числа муниципальных образований в результате проводимой реформы местного самоуправления, расширение полномочий муниципальной власти по регулированию различных сфер общественных отношений, и как следствие увеличение интенсивности нормотворческой деятельности органов местного самоуправления, актуализирует проблему соблюдения требований, предъявляемых к муниципальным нормативным правовым актам.

Важен вопрос о том, каким образом проявляется дефектность нормативных правовых актов органов местного самоуправления, поскольку своевременное выявление и устранение дефектов муниципальных правовых актов является залогом оптимального функционирования местного самоуправления, решения вопросов местного значения. Как показывает опыт, в целом дефектность нормативных правовых актов органов местного самоуправления может проявляться по-разному.

Во-первых, при принятии нормативного правового акта может быть нарушено требование законности. Причем, имея в виду, что данное требование означает не только несоответствие акта органа местного самоуправления иным нормативным актам, имеющим большую юридическую силу, но и несоблюдение порядка принятия или формы нормативного правового акта, то и издание акта в иной форме, чем предусматривает Федеральный закон № 131-ФЗ или несоблюдение порядка принятия акта, также ведет к признанию акта дефектным.

Во-вторых, в случае несоблюдения организационно-технических требований, предъявляемых к муниципальным правовым актам, в них могут допускаться неточности формулировок, что приводит к их неправильному или различному толкованию и такие акты также следует признать в ряде случаев оспоримыми.

В-третьих, дефектность актов может быть вызвана нарушением территориальных, компетенционных пределов, в рамках которых принимаются нормативные правовые акты [5, С. 44-45].

Все это требует обдуманного и взвешенного решения данных проблем.

Исходя из выше изложенного, можно сказать, что правотворчество в современном правовом демократическом государстве должно отражать интересы большинства населения страны.

ЛИТЕРАТУРА:

1. Савельева Е.М. Проблемы совершенствования законодательной деятельности в России на федеральном уровне / Е.М. Савельева // Государство и право. – 2001. – № 9. – С. 5-10.

2. Кайтаева Х.И. Правотворчество в правовом государстве: автореф. дисс. ... канд. юрид. наук / Х.И. Кайтаева. – М., 2006. – 23 с.

3. Поленина С.В. Законотворчество в Российской Федерации / С.В. Поленина. – М.: Изд-во ИГиП РАН, 1996. – 146 c.

4. Концепция развития российского законодательства в целях обеспечения единого правового пространства в России // Журнал российского права. – 2002. – № 6. – С. 17-31.

5. Антонова Н.А. Правотворчество органов местного самоуправления: автореф. дисс. ... д-ра юрид. наук /                               Н.А. Антонова. – М., 2009. – 50 с.