КОКИНОВ Ю.М.

КОКИНОВ Ю.М.

Место учебы: ФГБОУ ВО «Национальный исследовательский Мордовский государственный университет им. Н. П. Огарёва», магистрант кафедры теории, истории государства и права и международного права юридического института.

ФОРМИРОВАНИЕ И РАЗВИТИЕ СИСИТЕМЫ ОРГАНОВ МЕСТНОГО САМОУПРАВЛЕНИЯ

Аннотация: в статье изучена история возникновения и развития системы местного самоуправления, этапы ее развития не только в России, но и за рубежом. Система местного самоуправления выступает одним из самых значимых элементов любого современного государства. Он непосредственно связан с демократическими началами и гражданским обществом.

Ключевые слова: государство, государственный аппарат, интеграция, местное управление, муниципалитет, общегосударственные задачи, полномочия, публичное управление, территориальный принцип.

FORMATION AND DEVELOPMENT OF THE SYSTEM OF LOCAL SELF-GOVERNMENT BODIES

Abstract: the article examines the history of the emergence and development of the local government system, the stages of its development not only in Russia, but also abroad. The system of local self-government is one of the most significant elements of any modern state. It is directly related to democratic principles and civil society.

Keywords: state, state apparatus, integration, local government, municipality, national tasks, powers, public administration, territorial principle.

Управление местными делами в демократических странах может осуществляться как посредством назначенных центральной властью органов и должностных лиц государственной администрации на местах, выступающих в качестве периферийного звена государственного аппарата, так и через представительные и исполнительные органы, избираемые непосредственно населением административно-территориальных единиц. Такие представительные органы именуются обычно органами местного самоуправления или местного (муниципального) управления.

В современном виде системы местных органов власти в развитых демократических странах Европы и Америки сложились в основном в результате муниципальных реформ XVIII-XIX и XX веков. Исторически становление местного управления в его современном виде было связано с процессами перехода от сословного общества к индустриальному. Оплотом нарождавшейся буржуазии явились малые и большие города, требовавшие все большей самостоятельности в управлении местными делами, свободы городского самоуправления от надзора и вмешательства со стороны центральных органов государственной власти. С середины XIX века подобного рода управление на местах стало именоваться – в некоторых странах – местным самоуправлением, что отражало определенные реалии того времени [1, с. 10].

В тот период исторического развития общества считалось, что местные представительные органы являются своеобразной четвертой властью, связанной законом и судебным контролем, но не подчиненной правительству и его органам в центре и на местах.

По мере становления современного государства, развития центростремительных тенденций в области государственного управления, усиления правового регулирования деятельности местных органов и все большего переплетения полномочий муниципалитетов и центральных ведомств в результате расширения социальных функций государства, происходит пересмотр принципов связей муниципалитетов с органами государственного аппарата, а также постепенное превращение местного самоуправления в разновидность специфической исполнительной деятельности, осуществляемой в рамках общей государственной политики [2, с. 163].

Становление и развитие государства благосостояния (welfare state), расширение набора услуг, представляемых государством своим гражданам, оказало в целом двойственное влияние на деятельность местного управления. С одной стороны, повысилась роль местных органов в реализации правительственной политики на местах, в предоставлении услуг населению, это в свою очередь стимулировало заинтересованность государства в эффективности функционирования местного управления. С другой стороны, усилилась интеграция местных органов в государственный механизм, что в значительной степени привело к потере многими из них своей былой самостоятельности. Как справедливо писал Г.В. Барабашев, эволюция местного управления многократно усилила государственную природу муниципальных институтов, срастив местные дела с общегосударственными интересами и поставив выборные муниципальные учреждения в сильнейшую административную и финансовую зависимость от правительства и министерств, что окончательно оттеснило элементы местного самоуправления в муниципальной организации к деятельности на второй план.

Изменившаяся ситуация заставила центр искать новые пути влияния на местные органы с целью подчинения их деятельности решению прежде всего общегосударственных задач (или же тех местных задач, которые имеют общенациональное значение). Как отмечает германский исследователь, чем полнее втягиваются местные территориальные единицы в осуществление конституционно-правовых принципов социальной государственности, тем больше они вынуждены абстрагироваться от местных особенностей и следовать целям всей страны, принципам государственной политики. Он подчеркивает, что в современной Германии (как и в других развитых странах) судьба местных органов во многом зависит от поддержки государства. Неразрывно связанные с налоговой и финансовой системой государства, они скорее являются частью единого целого, чем независимыми территориальными единицами, и возможность что-либо предпринять на муниципальном уровне больше зависит от общей ситуации в государстве, чем от специфических местных обстоятельств. Другой немецкий автор отмечает, что общины являются ... не только основой государства, но и его членами, то есть они интегрированы в общую систему государственной власти. Они осуществляют свою власть как часть государства и по его полномочиям.

Таким образом, на протяжении ХХ столетия местные органы власти переходят от противопоставления местных органов, местных интересов, местного управления государственным к их постепенной интеграции в общеуправленческий механизм, деятельность которого направлена на комплексное решение задач, стоящих перед обществом в целом. Однако этот интегрированный механизм не является государственным механизмом в его традиционном понимании. В континентальной Европе, под влиянием политико-правовых учений эпохи Реформации и Просвещения, государство воспринималось как единый и единственный носитель публичной власти. Позже, под влиянием новых правовых теорий и опыта Великобритании и США, становится очевидной двойственная природа государства. С одной стороны, оно является носителем суверенитета, институтом, обеспечивающим его существование. В этом смысле государство действительно обладает монополией на некоторые прерогативы публичной власти, которая проявляется как в отношениях с другими государствами, так и в отношении с любыми субъектами права на территории данного государства. С другой стороны, государство является одним из субъектов публичного управления – наряду с другими субъектами, в частности – местными органами власти. Это проявляется в существовании государства, местных или региональных органов власти (или территориальных сообществ), публичных корпораций как самостоятельных юридических лиц, которые могут вступать друг с другом в договорные отношения, находиться в конфликте, решать свои споры в суде и т.д. – и которые обладают прерогативами публичной власти.

Исключением является Великобритания, где центральное государство не существует как единое юридическое лицо. Напротив, самостоятельными юридическими лицами являются центральные органы власти. Элементы такого правового дробления существуют и в других монархиях (например, в Нидерландах), однако отсутствие или условность существования государства как юридического лица отчасти компенсируется статусом Короны как безличного субъекта (у)правления.

С этой точки зрения, на территории любого государства (в первом значении) действует сложная система публичного управления, представленная самостоятельными субъектами управления, образованными по территориальному или отраслевому принципу, одним из которых является государство (во втором значении).

Именно в эту систему публичного управления все больше интегрируются местные органы власти, постепенно переходя от управления делами местного значения к решению тех проблем, которые наиболее эффективно могут быть решены на местном уровне, в рамках целостной системы публичного управления и исходя из задач системы в целом. В европейской и североамериканской научной литературе такая единая система публичного управления, включающая государственные, местные органы, некоторые негосударственные организации, получила название governance.

Однако две стороны государства (два типа полномочий государственных органов власти) не существуют раздельно и независимо друг от друга: это две характеристики одного и того же субъекта. Поэтому очевидно, что в системе публичного управления центральные органы власти занимают привилегированное положение – не только за счет масштаба подотчетной им территории, но и за счет представления государства как носителя суверенитета. Эта особая роль государства является основанием для постоянных сомнений в самостоятельности местного (само)управления. Как правило, местное самоуправление создается – или признается, с существенным ограничениями – государством. Закрепление за органами самоуправления определенных полномочий на практике является лишь результатом разграничения компетенций между центром и административно-территориальными единицами в рамках единого механизма публичного управления. Местные органы не могут самостоятельно определять круг своих полномочий, поскольку последние устанавливаются вышестоящими государственными органами, а в ряде случаев – судами. В отличие от государства как такового, местное управление не обладает суверенитетом, а потому не может ограничивать полномочий различных ветвей власти.

Степень самостоятельности местных органов власти критически оценивается прежде всего в англосаксонских странах. Именно здесь получила распространение государственная теория местного управления, в значительной мере опирающаяся на судебную практику по муниципальным делам и спорам. Согласно этой теории, местные органы являются в первую очередь агентами центральных ведомств, оказывающих услуги населению в соответствии с общенациональными стандартами и под общенациональным руководством. Как подчеркивает английский исследователь К. Дейвис, местное самоуправление – это прежде всего управление, иными словами, осуществление публичной власти на местном уровне. К. Дейвис признает, что, следуя такой логике, местные органы действуют лишь постольку, поскольку центральное правительство с чисто технической точки зрения неспособно самостоятельно осуществлять управление во всех административно-территориальных единицах. Подобный скептицизм разделяют и некоторые французские исследователи. Профессор Парижского университета Р. Драго отмечает, что местные органы чаще всего формируются для удобства управления государством, так как с момента достижения последним определенных размеров отказаться от допущения существования местных органов становится просто невозможно. В то же время во французской литературе распространена и трактовка местного управления в духе естественно-правовой доктрины, где проводится различие между искусственно созданными (т.е. на основе правовых актов центральных властей) и естественно сложившимися территориальными образованиями, лишь впоследствии признанными центральными властями (например, коммуна, город). Считается, что в управлении первыми должны преобладать интересы государства, в то время как вторые могут обладать значительной самостоятельностью и руководствоваться прежде всего местными интересами.

Наконец, в Западной Европе деятельность местных органов власти все больше интегрируется в единый процесс публичного управления, объединяющий все страны Европейского Союза: местный характер интересов становится все более расплывчатым, а воздействие надгосударственного регулирования на местное управление – все более значительным [3].

Местное управление, вместе с тем, является, весьма специфическим элементом публичного управления, обладающим значительной самостоятельностью и своеобразием. Это объясняется тем, что местные представительные органы (советы и т.п.) выступают в роли практически единственного центра власти вне рамок национального парламента (а в федеративных государствах – и легислатур субъектов федерации) обладающих легитимностью, базирующейся на выборах, народном голосовании.

Для того, чтобы правильно оценить роль местного управления в механизме публичного управления, необходимо разобраться также в соотношении понятий местное управление и местное самоуправление. Существует точка зрения, при которой эти понятия обозначают как бы две различные системы, параллельно функционирующие на местном уровне: под местным управлением понимаются органы, назначаемые из центра и представляющие на местах государственную администрацию, а под местным самоуправлением – местные выборные органы и должностные лица. Если придерживаться такой позиции, то получается, что в Великобритании вообще не существует местного управления как такового, поскольку на местах отсутствуют чиновники, назначаемые из Центра. А ведь именно термин местное управление используется как в законодательстве, так и в работах исследователей этой страны. Более правильным представляется не противопоставление местного самоуправления и местного управления, а рассмотрение их соотношения как части с целым. Следует признать, что местное управление является достаточно сложным и гибким механизмом, который может включать в себя как государственную администрацию на местах, так и избираемые местным населением органы власти (т.е. органы местного самоуправления). Понятие местное управление, таким образом, охватывает как прямое государственное управление на местах (назначаемые центром и подчиняющиеся ему чиновники), так и местное самоуправление (деятельность местных выборных органов и должностных лиц, ответственных лишь перед избирателями и перед законом). При этом в некоторых странах может фактически присутствовать лишь один из видов местного управления. Кроме того, наряду с классическими и наиболее распространенными выборными органами (представительная и исполнительная власть общей компетенции), могут существовать и отраслевые выборные органы управления специальной компетенции (судьи, шерифы, органы управления здравоохранением и жилищным строительством и т.д.), обладающие определенной независимостью как от центральной государственной власти, так и от классических органов самоуправления. В отдельных случаях на местном уровне действуют и органы специальной компетенции, созданные центральной властью, но не входящие в иерархическую систему исполнительных органов (например, многие британские кванго). В итоге местное управление оказывается гораздо более разнообразным, чем это можно представить, если сводить его к самоуправлению [4, с. 72].

Именно в таком качестве местное управление входит в систему публичного управления, обладая, как уже отмечалось, большей спецификой и самостоятельностью по сравнению с его другими элементами (во многом благодаря такой своей составной части, как местное самоуправление).

Современная теория государственного и муниципального управления рассматривает местное управление, как правило, сквозь призму таких понятий как децентрализация и деконцентрация государственной власти. В самом общем виде различие между ними заключается в том, что деконцентрация представляет собой передачу части государственных полномочий назначаемым из центра чиновникам, а также дробление властей одного уровня, в то время как децентрализация выражается в передаче центром отдельных властных полномочий местным (региональным) органам самоуправления, самостоятельным публично-правовым институтам не входящим в систему государственной власти.

Утвержденные на всенародном голосовании в июле 2020 г. изменения в Конституцию РФ потребовали по-новому взглянуть на уже сформированную парадигму местного самоуправления. Органы местного самоуправления наряду с органами государственной власти официально включены в единую систему публичной власти (ч. 2 ст. 80; ч. 3 ст. 132 Конституции РФ). Вопрос организации публичной власти находится в ведении Российской Федерации (п. «г» ст. 71 Конституции РФ). «Причем этот термин в конструкции конституционной нормы предваряет термин «система федеральных органов власти», что, видимо, указывает на его первостепенное значение и «средообразующий» характер» [5]. Цель этой единой системы – взаимодействие для более эффективного решения задач в интересах населения соответствующей территории.

Так же, как и на других уровнях публичной власти, первое приоритетное место среди форм самоуправления законодательно отведено формам непосредственной публичной власти. Это логично вытекает из ч. 2 ст. 130 Конституции РФ. Органы местного самоуправления являются второй группой форм местного самоуправления. Они так же, как и органы государственной власти, являются частью единой системы органов публичного управления (ч. 3 ст. 132 Конституции РФ). «Здесь важно понимать, что единая система публичной власти, частью которой объявляются органы местного самоуправления, не равнозначна системе органов государственной власти, в которую они по-прежнему не входят». Так же, как и органы государственной власти, они выполняют управленческие функции для реализации единых, закрепленных в Конституции РФ публичных интересов населения муниципального образования, отраженных в вопросах местного значения.

Системный анализ ч. 2 ст. 3, ст. 71, 72, 73 Конституции РФ показывает, что всей полнотой власти по всем существующим предметам ведения России обладают органы государственной власти различных территориальных уровней. Это означает, что категория «вопросы местного значения» (ч. 1 ст. 130), обозначая предметы ведения местного самоуправления, является частью государственных предметов ведения, которая добровольно передается местному сообществу для ответственного выполнения без вмешательства государства. А самостоятельность органов местного самоуправления в пределах своих полномочий (ст. 12 Конституции РФ) означает, что государство отдает муниципалитетам отдельные права и обязанности по решению части государственных публичных дел, переданных им в виде вопросов местного значения. Как видим, население муниципальных образований самостоятельно и под свою ответственность (т.к. государство не вмешивается) осуществляет часть государственных функций с учетом различных особенностей проживания на данной территории в своих интересах.

Первая попытка структурировать местное самоуправление в СССР как форму управления и власти была предпринята в результате принятия Закона СССР от 09.04.1990 г. № 1417-1 (в ред. от 23.10.1990 г.) «Об общих началах местного самоуправления и местного хозяйства в СССР» (далее – Закон СССР 1990 г.). В период подготовки первого Закона СССР 1990 г. коллектив разработчиков законопроекта сделал для себя жесткую установку, чтобы «в центре этого Закона был человек, гражданин и с его позиций рассматривать все задачи»

Отметим важную деталь. Основатели Закона СССР 1990 г. не хотели и «ни в коей мере не имели в виду отделение местного самоуправления от государственной власти нельзя противопоставлять местное самоуправление и государств. Cамоуправление развивается не вне, а внутри государственных форм и связано с развитием власти. Органы местного самоуправления не обособлены от государства, но они имеют право решать вопросы местного значения до конца. Этим отличается все, что было, от того, что должно быть».

Это предопределило концепцию Закона РСФСР от 6 июля 1991 г. № 1550-1 (в ред. от 03.12.2008 г.) «О местном самоуправлении в РСФСР», где местное самоуправление определялось через призму системы органов и организаций и осуществлялось в рамках административно-территориального деления. В дальнейшем, после принятия в 1993 г. Конституции РФ, был издан принципиально новый Федеральный закон от 28.08.1995 г. № 154-ФЗ «Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации». Парадигма местного самоуправления в этом законе была построена на базе общественной теории развития местного самоуправления.

Формирование органов местного самоуправления и назначение муниципальных должностных лиц органами государственной власти и государственными должностными лицами, не допускалось ни в какой степени и форме. Появился новый институт муниципальной службы, регулируемый соответствующим Федеральным законом от 08.01.1998 г. № 8-ФЗ «Об основах муниципальной службы в Российской Федерации»,который осуществлялся по принципам отличным от принципов государственной службы [6].

Вместе с тем, широчайшая самостоятельность, «вдруг свалившиеся» на плечи населения демократизм и огромное количество возможностей повлияли на государство в целом не совсем позитивным образом.

В промежуток с 1995 по 1999 г. была выявлена и обобщена практика осуществления местного самоуправления на всей территории Российской Федерации. Результатом синтеза реального применения норм муниципального права стал Указ Президента РФ от 15.10.1999 г. № 1370 «Об утверждении Основных положений государственной политики в области развития местного самоуправления». В нем акцентировано внимание на важности различных сторон самостоятельности местного самоуправления в осуществлении публично-властных полномочий. Обозначил важность концепции местного самоуправления, основанной на конституционных и международных принципах, закрепленных в Европейской хартии местного самоуправления [3]. Вместе с тем, Президент РФ отметил, что «для эффективного функционирования государства необходим баланс интересов государственных (Российской Федерации и субъектов Российской Федерации) и интересов местных, т.е. общих интересов жителей каждого отдельно взятого городского, сельского поселения, иного муниципального образования. Роль выразителя местных интересов и призвано играть местное самоуправление». Определяя внутреннюю политику государства в отношении местного самоуправления, Президент РФ тем самым показал, что основная идея местного самоуправления поменялась. В ее основу была положена смешенная (общественно-государственная) теория развития местного самоуправления. В дальнейшем такая позиция неоднократно была поддержана Конституционным Судом РФ. Итогом стала тенденция постепенного привлечения органов местного самоуправления к реализации общегосударственных функций и общих публичных интересов, не всегда совпадающих с желаниями жителей муниципальных образований. Власть становилась более централизованной и монолитной. Начало такому процессу положил принципиально новый Федеральный закон от 06.10.2003 г. № 131-ФЗ «Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации», который многократно менялся в сторону укрепления вертикали власти [7].

В настоящее время, несмотря на то что в соответствии со ст. 12 Конституции РФ оно самостоятельно в пределах своих полномочий и органы местного самоуправления не входят в систему органов государственной власти, автономность и независимость местного самоуправления от государственной власти сузилась до минимума. Парадигма конституционной модели публичной власти и местного самоуправления в ее системе стала четкой. Публичная власть едина. Конкуренция норм ст. 12 и статей гл. 8 Конституции РФ может повлечь за собой различные варианты развития взаимодействия государственной публичной власти и муниципальной публичной власти. Но уже сегодня поправки в Конституцию РФ и появление понятия «единая система публичной власти» увеличили вероятность переплетения функций и роста степени взаимодействия органов местного самоуправления с органами государственной власти.

ЛИТЕРАТУРА:

1. Жанбекова З.Х. Зарубежный опыт развития местного самоуправления / З.Х. Жанбекова, М.А. Байгуренова. – Текст: непосредственный // Наука и мир. – 2017. – №11-2 (51). – С. 10.

2. Ильина К. Е. История развития местного самоуправления в России / К. Е. Ильина, А. С. Циндрин. – Текст: непосредственный // Эпомен. – 2021. – №52. – С. 163.

3. Европейская хартия местного самоуправления от 15 октября 1985 г. ETS №122 [принята Советом Европы 12 октября 1985 года]. – Текст: электронный // Гарант: [сайт информ.-правовой компании]. – URL: https://base.garant.ru/2540485/. – Режим доступа: сеть Интернет.

4. Крюковская Е. Г. Некоторые проблемы местного самоуправления и пути их решения / Е. Г. Крюковская. – Текст: непосредственный // Проблемы организации и деятельности органов местного самоуправления. – 2018. – №16. – С.72.

5. Российская Федерация. Законы. Конституция Российской Федерации [принята всенародным голосованием 12 декабря 1993 года: с изменениями, одобренными в ходе общероссийского голосования 1 июля 2020 года]. – Текст: электронный // Гарант: [сайт информ.-правовой компании]. – URL: https://base.garant.ru/10103000//. – Режим доступа: сеть Интернет.

6. Российская Федерация. Законы. О муниципальной службе в Российской Федерации: Федеральный закон № 25-ФЗ: текст с изменениями и дополнениями на 30 сентября 2024 года [принят Государственной Думой 7 февраля 2007 года: одобрен Советом Федерации 21 февраля 2007 года]. – Текст электронный // Гарант: [сайт информ.-правовой компании]. – URL: https://base.garant.ru/12152272/. – Режим доступа: сеть Интернет.

7. Российская Федерация. Законы. Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации: Федеральный закон № 131-ФЗ: текст с изменениями и дополнениями на 13 декабря 2024 года: [принят Государственной Думой 16 сентября 2003 года: одобрен Советом Федерации 26 декабря 1996 года]. – Текст: электронный // Гарант: [сайт информ.-правов. компании]. – URL: https://base.garant.ru/186367/. – Режим доступа: сеть Интернет.