ЛИЯСКИН В.В.

ЛИЯСКИН В.В.

Место учебы: ФГБОУ ВО «Национальный исследовательский Мордовский государственный университет им. Н. П. Огарёва», магистрант кафедры теории, истории государства и права и международного права юридического института.

ХАРАКТЕРИСТИКА ПОЛНОМОЧИЙ ОРГАНОВ МЕСТНОГО САМОУПРАВЛЕНИЯ ПО НОВОМУ ЗАКОНОДАТЕЛЬСТВУ

Аннотация. Статья посвящена комплексному анализу полномочий органов местного самоуправления в соответствии с Федеральным законом от 20 марта 2025 г. № 33-ФЗ «Об общих принципах организации местного самоуправления в единой системе публичной власти». Рассматриваются концептуальные изменения в структуре муниципальной компетенции: отказ от категории «вопросы местного значения» и внедрение трехзвенной классификации полномочий. Подробно характеризуются неотъемлемые полномочия, осуществляемые исключительно органами местного самоуправления, полномочия, которые могут быть переданы на региональный уровень, а также полномочия, перераспределяемые с регионального на муниципальный уровень. Анализируются проблемы перераспределения полномочий между уровнями публичной власти, включая риски централизации и огосударствления муниципальных функций. Исследуется влияние территориальной организации местного самоуправления на объем и характер реализуемых полномочий, а также вопросы финансово-экономического обеспечения муниципальной деятельности. Особое внимание уделяется научной дискуссии о реформе местного самоуправления, соотношению унификации и дифференциации правового регулирования, перспективам развития института полномочий в контексте нового законодательства.

Ключевые слова: местное самоуправление; полномочия; единая система публичной власти; вопросы местного значения; перераспределение полномочий; Федеральный закон № 33-ФЗ.

CHARACTERIZATION OF THE POWERS OF LOCAL SELF-GOVERNMENT BODIES UNDER THE NEW LEGISLATION

Abstract. The article is devoted to a comprehensive analysis of the powers of local self-government bodies in accordance with Federal Law No. 33-FZ of March 20, 2025 «On the General Principles of the Organization of Local Self-Government in the Unified System of Public Authority». The conceptual changes in the structure of municipal competence are considered: the rejection of the category «issues of local significance» and the introduction of a three-tier classification of powers. The article characterizes in detail the inalienable powers exercised exclusively by local self-government bodies, the powers that can be transferred to the regional level, as well as the powers redistributed from the regional to the municipal level. The problems of redistribution of powers between levels of public authority are analyzed, including the risks of centralization and etatization of municipal functions. The influence of the territorial organization of local self-government on the scope and nature of the implemented powers, as well as issues of financial and economic support of municipal activities, are examined. Special attention is paid to the scientific discussion on the reform of local self-government, the correlation of unification and differentiation of legal regulation, and the prospects for the development of the institution of powers in the context of the new legislation.

Keywords: local self-government; powers; unified system of public authority; issues of local significance; redistribution of powers; Federal Law No. 33-FZ.

Принятие Федерального закона от 20 марта 2025 г. № 33-ФЗ «Об общих принципах организации местного самоуправления в единой системе публичной власти» знаменует собой завершение очередного этапа муниципальной реформы, истоки которой следует искать в конституционных изменениях 2020 года. Закрепление в статье 132 Конституции Российской Федерации положения о вхождении органов местного самоуправления в единую систему публичной власти потребовало пересмотра сложившихся подходов к регулированию муниципальной компетенции [1, С. 234]. Разработчики нового закона исходили из необходимости устранения противоречий между отраслевым законодательством и общими принципами организации местного самоуправления, а также из стремления привести объем полномочий в соответствие с реальными финансовыми возможностями муниципалитетов. В пояснительной записке к законопроекту неоднократно подчеркивалось, что прежняя конструкция, предполагавшая закрепление и вопросов местного значения, и полномочий по их решению, порождала правовые коллизии при перераспределении полномочий между муниципальным и региональным уровнями власти [2, С. 3].

Наиболее существенные изменения претерпела структура компетенции органов местного самоуправления. Федеральный закон № 33-ФЗ отказался от привычной связки «предметы ведения + полномочия», которая на протяжении десятилетий составляла основу правового регулирования любого уровня публичной власти. Вместо вопросов местного значения, ранее детально классифицированных по видам муниципальных образований, законодатель вводит понятие «вопросы непосредственного обеспечения жизнедеятельности населения» и закрепляет непосредственно полномочия, сгруппированные по трем категориям [3]. Первую группу образуют неотъемлемые полномочия, которые осуществляются исключительно органами местного самоуправления и не подлежат перераспределению. К ним законодатель относит принятие устава, установление официальных символов, владение и распоряжение муниципальным имуществом, составление и исполнение бюджета, установление местных налогов и сборов, участие в охране здоровья граждан, обеспечение проведения муниципальных выборов и референдумов, развитие внутридворовых территорий, учреждение средств массовой информации, создание муниципальных предприятий, противодействие коррупции, участие в профилактике терроризма и ликвидации последствий чрезвычайных ситуаций, мобилизационную подготовку. Обращает на себя внимание появление нового полномочия – развитие внутридворовых территорий, что свидетельствует о стремлении законодателя приблизить муниципальную власть к повседневным нуждам населения. Как отмечают А.А. Гребенникова, В.В. Масляков и М.М. Мокеев, в неотъемлемых полномочиях серьезных изменений не произошло, однако они стали более детально прописаны, а их перечень приобрел закрытый характер [4, С. 99].

Вторую группу составляют полномочия, которые по умолчанию осуществляются муниципалитетом, но законом субъекта Российской Федерации могут быть переданы на региональный уровень. Данная категория включает двадцать девять составов, среди которых организация электро-, тепло-, газо- и водоснабжения населения, организация предоставления общедоступного и бесплатного дошкольного и школьного образования, утверждение правил благоустройства, мероприятия по выявлению правообладателей ранее учтенных объектов недвижимости, библиотечное обслуживание, содержание мест захоронения, присвоение адресов, поддержка научной и инновационной деятельности, меры по укреплению межнационального согласия, обеспечение первичных мер пожарной безопасности, создание условий для досуга и массового отдыха, сохранение объектов культурного наследия, развитие сельскохозяйственного производства, поддержка малого и среднего предпринимательства, поддержка социально ориентированных некоммерческих организаций, работа с детьми и молодежью, а также отдельные виды муниципального контроля [3, ст. 32]. Как справедливо указывает Е.С. Шугрина, такая конструкция существенно усиливает роль органов государственной власти субъектов Российской Федерации, поскольку именно от их усмотрения зависит, какие именно полномочия останутся за муниципалитетами, а какие будут централизованы [5, С. 12].

Третья группа включает полномочия, которые априори осуществляются регионом, но могут быть перераспределены муниципалитетам при наличии соответствующего закона субъекта Российской Федерации. Речь идет о дорожной деятельности, организации транспортного обслуживания населения, разработке программ комплексного развития систем коммунальной и транспортной инфраструктуры, охране окружающей среды, энергосбережении, организации ритуальных услуг, участии в обращении с твердыми коммунальными отходами, градостроительной деятельности, утверждении схем размещения рекламных конструкций, мероприятиях по гражданской обороне, обеспечении безопасности на водных объектах, поддержке народных дружин и других направлениях [3, ст. 32]. Законодатель исходит из того, что данные полномочия требуют значительных финансовых вложений и профессиональных кадров, поэтому их передача муниципалитетам должна сопровождаться обязательным финансовым обеспечением из регионального бюджета [3, ст. 32].

Конструкция перераспределяемых полномочий, несомненно, является наиболее дискуссионной новеллой закона. С одной стороны, она предоставляет субъектам Российской Федерации гибкий инструмент для оптимизации управленческих процессов: регион может забрать у муниципалитета то полномочие, с которым тот не справляется, и за счет регионального бюджета обеспечить население качественными услугами. С другой стороны, как обоснованно отмечают исследователи, подобный подход создает риски «огосударствления» муниципальных функций и подрывает конституционную самостоятельность местного самоуправления [4, С. 98]. В научной литературе высказывается мнение, что из положений Конституции Российской Федерации вытекает возможность осуществления органами местного самоуправления лишь двух категорий полномочий: по решению вопросов местного значения и переданных государственных полномочий [7, С. 14]. Трехзвенная классификация, предложенная новым законом, в известной степени размывает эту границу, допуская ситуацию, когда одно и то же полномочие в разных регионах может выполняться либо муниципалитетом, либо региональными органами власти. Принцип субсидиарности, предполагающий передачу полномочий на максимально близкий к населению уровень, где они могут быть реализованы наиболее эффективно, получает в таких условиях весьма вариативное воплощение [6, С. 342].

Анализ складывающейся региональной практики позволяет выявить определенные закономерности в подходах субъектов Российской Федерации к перераспределению полномочий. Регионы наиболее часто забирают на свой уровень полномочия в сфере градостроительства, организации транспортного обслуживания и дорожной деятельности. Это объясняется как высокой капиталоемкостью данных направлений, так и стремлением обеспечить единые стандарты градостроительного проектирования и транспортной доступности на всей территории субъекта Федерации. В то же время полномочия в сфере благоустройства, библиотечного обслуживания, организации досуга, как правило, остаются за муниципалитетами, поскольку их реализация непосредственно связана с местными особенностями и повседневными потребностями населения. В экспертных заключениях, подготовленных ассоциациями муниципальных образований, неоднократно высказывались опасения, что региональные власти могут изъять не только проблемные, но и экономически привлекательные полномочия, оставив муниципалитетам исключительно затратные функции [4, С. 99]. Такой сценарий действительно способен привести к дисбалансу муниципальных бюджетов и снижению качества жизни населения.

Территориальная организация местного самоуправления самым непосредственным образом влияет на объем и характер реализуемых полномочий. Первоначальная редакция законопроекта исходила из последовательного перехода к одноуровневой системе, однако в окончательной версии закона появились положения, позволяющие сохранить двухуровневую модель для тех субъектов Российской Федерации, где она обусловлена социально-экономическими, историческими, национальными и иными особенностями. В соответствии с частью 7 статьи 9 Федерального закона № 33-ФЗ, в таких регионах местное самоуправление может осуществляться в поселениях (сельских и городских) и муниципальных районах, то есть сохраняется привычная двухуровневая система [3, ст. 9]. Исследователи справедливо указывают на то, что идеологически законопроект готовился для одноуровневой системы, поэтому значительная часть юридических конструкций ориентирована именно на нее: в законе отсутствуют, например, нормы о соглашениях о перераспределении полномочий между муниципальным районом и поселением, не урегулирован в полной мере статус схода граждан как альтернативы представительному органу [5, С. 11]. Это означает, что в субъектах Федерации, сохраняющих двухуровневую модель, резко возрастает объем регионального законодательного регулирования, призванного восполнить пробелы федерального закона.

Финансово-экономическая основа реализации муниципальных полномочий остается наиболее уязвимым местом новой конструкции. Законодатель, провозглашая принцип соразмерности бюджетных средств объему полномочий, вводит механизмы, призванные обеспечить финансовую обеспеченность передаваемых функций. В случае передачи муниципалитетам полномочий из третьей группы (тех, что по умолчанию осуществляются регионом) финансовое обеспечение должно осуществляться с учетом обязательных нормативов отчислений от федеральных или региональных налогов и сборов, передаваемых в местные бюджеты [3, ст. 32]. Однако практика показывает, что даже при формальном соблюдении этих требований объем передаваемых средств зачастую не покрывает реальных затрат на осуществление полномочий. Особенно остро эта проблема стоит для малых поселений, доходная база которых формируется преимущественно за счет межбюджетных трансфертов. Как отмечается в научной литературе, наделение муниципалитетов дополнительными полномочиями без адекватного финансового обеспечения ведет либо к неисполнению этих полномочий, либо к секвестрированию расходов на иные направления муниципальной деятельности [6, С. 345].

Научная дискуссия о реформе местного самоуправления, развернувшаяся после принятия Федерального закона № 33-ФЗ, отражает широкий спектр оценок – от сдержанно-оптимистичных до резко критических. Сторонники реформы указывают на систематизацию законодательства, устранение противоречий между отраслевыми актами, внедрение гибких моделей территориальной организации, учитывающих региональную специфику. По их мнению, трехзвенная классификация полномочий позволяет оптимально распределить функции между уровнями публичной власти, исходя из реальных возможностей каждого уровня [4, С. 99]. Особо подчеркивается, что сохранение возможности двухуровневой модели для регионов с особыми условиями свидетельствует об отказе от жесткой унификации в пользу учета местного разнообразия [5, С. 11].

Критики реформы, напротив, акцентируют внимание на рисках централизации и огосударствления местного самоуправления. Они указывают на то, что новый закон, формально провозглашая самостоятельность муниципалитетов, фактически создает механизмы регионального контроля и вмешательства, которые могут использоваться для подчинения муниципальной власти региональной [7, С. 18]. В экспертных заключениях, подготовленных ассоциациями муниципальных образований, неоднократно высказывались опасения, что массовое перераспределение полномочий на региональный уровень приведет к отчуждению населения от решения вопросов местного значения и снижению общественной активности на муниципальном уровне [4, С. 99].

Важным аспектом научной дискуссии является проблема соотношения унификации и дифференциации в правовом регулировании местного самоуправления. Российская Федерация отличается исключительным разнообразием природно-климатических, социально-экономических, национально-культурных условий, что объективно требует гибкого подхода к организации публичной власти на местах. Жесткая унификация, не учитывающая этого разнообразия, способна породить дисфункциональные эффекты, когда единообразные правовые конструкции оказываются неработоспособными в специфических условиях отдельных территорий [6, С. 348]. В этом смысле компромиссный характер нового закона, сохраняющего возможность двухуровневой модели и передающего значительный объем регулирования на региональный уровень, представляется вполне оправданным. Однако, как справедливо отмечают исследователи, передача регулирования на уровень субъектов Федерации требует от региональных законодателей высокой степени ответственности и учета муниципальных интересов, что на практике соблюдается далеко не всегда [5, С. 13].

Перспективы развития института полномочий местного самоуправления в контексте нового законодательства будут определяться прежде всего правоприменительной практикой и позицией региональных властей. Федеральный закон № 33-ФЗ задает лишь общие рамки, наполнение которых конкретным содержанием зависит от законов субъектов Российской Федерации и уставов муниципальных образований. Ключевое значение приобретает вопрос о том, в какой степени регионы будут использовать предоставленную им свободу усмотрения для укрепления муниципальной самостоятельности, а в какой – для централизации полномочий. Региональная практика, по всей видимости, будет складываться неравномерно: в одних субъектах Федерации муниципалитеты могут сохранить значительный объем полномочий и получать адекватное финансовое обеспечение, в других – возможна более активная централизация функций на региональном уровне [4, С. 99].

Важную роль в дальнейшем развитии института полномочий призваны сыграть судебная практика и доктринальное толкование. Конституционный Суд Российской Федерации неоднократно формулировал правовые позиции, направленные на защиту самостоятельности местного самоуправления, и можно ожидать, что он продолжит эту линию при рассмотрении дел, связанных с применением нового закона [1, С. 236]. Научное сообщество также призвано выработать критерии допустимости перераспределения полномочий, основанные на принципах субсидиарности, соразмерности и финансовой обеспеченности [6, С. 350]. Как отмечается в литературе, для преодоления разрыва между декларируемой самостоятельностью и реальными возможностями муниципалитетов требуется комплексный подход, сочетающий совершенствование правового регулирования с укреплением экономической базы местного самоуправления и развитием кадрового потенциала муниципальной службы [7, С. 19].

Подводя итог, следует признать, что Федеральный закон № 33-ФЗ знаменует собой важный этап в развитии российского муниципального права. Отказ от конструкции «вопросы местного значения», внедрение трехзвенной классификации полномочий, гибкие модели территориальной организации — все эти новеллы требуют глубокого научного осмысления и осторожного, взвешенного применения на практике. Сохраняется ряд доктринальных проблем, требующих дальнейшего исследования: соотношение принципа субсидиарности и механизмов перераспределения полномочий, пределы регионального усмотрения в регулировании муниципальной компетенции, гарантии финансовой обеспеченности передаваемых полномочий. Решение этих проблем будет определять не только эффективность функционирования местного самоуправления, но и качество жизни населения, которое в конечном счете и является главным критерием успешности любой муниципальной реформы [6, С. 352].

ЛИТЕРАТУРА:

1 Конституция Российской Федерации: принята всенародным голосованием 12.12.1993 с изменениями, одобренными в ходе общероссийского голосования 01.07.2020. – Москва, 2020. – 64 с. – Текст: непосредственный.

2 Российская Федерация. Законы. Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации: Федеральный закон № 131-ФЗ: текст с изменениями и дополнениями на 20 марта 2025 года: [принят Государственной Думой 16 сентября 2003 года: одобрен Советом Федерации 24 сентября 2003 года]. – Текст: электронный // Консультант Плюс: [справ.-правов. система]. – URL: http://www.consultant.ru/. – Режим доступа: сеть Интернет.

3 Российская Федерация. Законы. Об общих принципах организации местного самоуправления в единой системе публичной власти: Федеральный закон № 33-ФЗ: [принят Государственной Думой 5 марта 2025 года: одобрен Советом Федерации 14 марта 2025 года]. – Текст: электронный // Консультант Плюс: [справ.-правов. система]. – URL: http://www.consultant.ru/. – Режим доступа: сеть Интернет.

4 Гребенникова А.А. Полномочия органов местного самоуправления в новых законодательных условиях / А.А. Гребенникова, В.В. Масляков, М.М. Мокеев. – Текст: непосредственный // Научно-практический журнал. – 2025. – № 1. – С. 96-101.

5 Шугрина Е.С. Читаем новый федеральный закон о местном самоуправлении / Е.С. Шугрина. – Текст: непосредственный // Научно-практический журнал. – 2025. – № 2. – С. 10-13.

6 Хабриева Т.Я. Избранные труды: в 10 т. / Т.Я. Хабриева; Российская академия наук. – Москва, 2018. – Т. 9. – 742 с. – Текст: непосредственный.

7 Проблемы и перспективы муниципальной реформы в Российской Федерации: доклад / под рук. С.Д. Валентея, Т.Я. Хабриевой; авт. кол.: Е.И. Александрова, Л.В. Андриченко, Е.М. Бухвальд, В.И. Васильев, В.И. Лафитский, Л.Н. Лыкова, А.В. Одинцова. – Текст: непосредственный // Экономические и социальные перемены: факты, тенденции, прогноз. – 2008. – № 1 (1). – С. 1-24.