НИКИТИНА О. В.

МЕЖДУНАРОДНОЕ ЗАКОНОДАТЕЛЬСТВО О КОРЕННЫХ НАРОДАХ, МЕНЬШИНСТВАХ

Место учебы: ФГБОУ ВО «МГУ им. Н.П. Огарёва».

В настоящее время особое внимание уделяют проблеме коренных народов, которые нуждающихся в особой защите. Последнее десятилетие XX века было объявлено ООН Международным десятилетием коренных народов мира. Ежегодно Генеральная Ассамблея принимает по этому вопросу резолюции, имеющие значение для определения содержания прав коренных народов.

В международном праве существует целый ряд универсальных и специальных актов, применяемых в отношении коренных малочисленных народов. Определение понятия коренного народа содержит Конвенция Международной организации труда 1989 г. «О коренных народах и народах, ведущих племенной образ жизни». В эту группу отнесены народы, проживающие в независимых странах, - потомки тех, кто населял страну или географическую область до ее завоевания или колонизации или в период установления существующих государственных границ. Независимо от правового статуса они сохраняют определенные социальные, экономические, культурные и политические институты. Помимо всего прочего необходимо также осознание собственной принадлежности к коренному народу (ч. 1 ст. 2).

Согласно последним исследованиям, в мире насчитывается около 300-500 миллионов коренных народов, являющих собой 80% всего мирового культурного и этнического разнообразия, занимающие территорию 20% всего земного шара.

Сегодня одновременно идут два совершенно противоположных процесса, с одной стороны – глобализация, когда человеческие сообщества и целые континенты с государствами объединяются в нечто более сложное и многоликое, с другой – стремление отдельно взятых наций и народов к автономному развитию, с сохранением своих специфических особенностей, как язык, культура, политико-государственное устройство.

Проблема защиты прав коренных народов носит как международный, так и внутригосударственный характер. При этом национальные средства их правовой защиты должны обеспечивать максимальный учет требований, установленных международно-правовыми актами. Современное же международное право служит не только ориентиром, но и мощным стимулом в развитии внутринационального законодательства в области обеспечения прав коренных народов. Определяя международно-правовые стандарты применительно к правовому статусу этих народов, международное право способствует процессам демократизации внутреннего развития государств, на территории которых они проживают.

Инструментами международно-правовой защиты прав коренных народов служат выработанные международным сообществом нормативные документы, закрепляющие права коренных народов, а также деятельность различных международных и неправительственных организаций, направленная на реализацию конкретных процедур защиты их прав.

В регулировании и защите прав коренных народов современное международное право исходит из признания за каждым представителем из их числа общепризнанных прав и свобод, принадлежащих в равной мере всем жителям планеты, независимо от их расовой, религиозной, национальной или языковой принадлежности. Они в полном объеме должны пользоваться всеми правами человека и основными свободами, провозглашенными и защищаемыми международно-правовыми документами. Одновременно с этим независимо от численности и других характеристик на эти народы, как и на другие, распространяются принципы равноправия и самоопределения. Признание за ними и индивидуальных, и коллективных прав связано с тем, что коренные народы являются такими же гражданами и народами государств, на территории которых они проживают, как и другие граждане и народы данных государств. Поэтому правовой статус коренных народов и их представителей в демократических государствах не должен уступать правовому статусу других граждан.

В настоящее время в международном праве существует целый ряд универсальных и специальных актов, применяемых в отношении коренных малочисленных народов.

Устав ООН (1945 г.) явился первым в истории международных отношений договором, который закрепил обязанность государств соблюдать и уважать основные права и свободы человека. Когда создавалась Организация Объединённых Наций, в первой же строке преамбулы Устава ООН было закреплено, что: «Мы, народы Объединённых Наций, в полной решимости избавить грядущие поколения от бедствий войны, дважды в нашей жизни принесшей человечеству невыразимое горе, стремимся вновь утвердить веру в основные права и свободы человека...». Устав ООН, который требует от правительств «поощрять права человека и основные свободы для всех без различия расы, пола, языка и религии» [1]. Устав ООН впервые закрепил в качестве одного из базовых принципов современного международного права принцип равноправия и самоопределения народов. Сегодня на его основе в международном праве складывается и развивается целая система норм — международное право народов, составной частью которого является и право коренных народов.

Неоценимая роль в деле защиты прав человека отводится Всеобщей декларации прав человека от 10 декабря 1948 г. Её нормы являются универсальными по отношению ко всем человеческим индивидам независимо от их государственной, национальной принадлежности, религии, языка и других обстоятельств. Генеральная Ассамблея провозгласила Всеобщую декларацию «в качестве общедостижимого стандарта для всех народов и наций с целью привить уважение к правам и свободам и обеспечить их всеобщее и эффективное признание». Это подтверждается статьей 2 Декларации, закрепляющей: «Каждый человек должен обладать всеми правами и всеми свободами, провозглашенными настоящей Декларацией, без какого бы то ни было различия, как то в отношении расы, цвета кожи, пола, языка, религии, политических или иных убеждений, национального или социального происхождения, имущественного, сословного или иного положения» [2].

Третьими в этом списке по хронологии следуют Международные пакты ООН о правах человека 1966 г. В них предусматривается широкий круг прав и указывается на недопустимость дискриминации по признаку расы, цвета кожи или национального и социального происхождения, закрепляется право народов на самоопределение и право распоряжаться своими естественными ресурсами. Особую значимость в связи приобрела статья 27 Пакта о гражданских и политических правах, посвящённая меньшинствам. В этой статье установлено, что «в тех странах, где существуют этнические, религиозные и языковые меньшинства, лицам, принадлежащим к таким меньшинствам, не может быть отказано в праве совместно с другими членами той же группы пользоваться своей культурой, исповедовать свою религию и исполнять её обряды, а также пользоваться своим родным языком».

В число международных документов, затрагивающих права коренных народов, следует также включить Конвенцию (№ 111) о дискриминации в области труда и занятий от 25 июня 1958 года, Конвенцию о борьбе с дискриминацией в области образования от 14 декабря 1960 года, Декларацию о правах лиц, принадлежащих к национальным или этническим, религиозным и языковым меньшинствам от 18 декабря 1992 года и др.

Началом специализированной защиты коренных народов в международном праве послужило принятие в 1957 году Конвенции МОТ № 107 «О защите и интеграции коренного и другого населения, ведущего племенной и полуплеменной образ жизни в независимых странах». Именно с принятием этой конвенции в международно-правовой лексикон впервые вошел и сам термин «коренное население».

Конвенция МОТ № 107 явилась первым всеобъемлющим международным документом, в котором были воплощены права коренных народов и народов, ведущих племенной образ жизни, а также обязательства ратифицировавших их государств в отношении этих народов. Она состояла из 37 статей, вошедших в восемь разделов, и рассматривала такие конкретные вопросы, как земельная собственность, условия труда, профессиональное обучение, сельские ремесла, социальное обеспечение и здравоохранение, образование, а также средства общения. Она была и первым международным документом, в котором признавалось право коллективной собственности на землю.

К 1986 году озабоченности в отношении интеграционистского подхода, воплощенного в Конвенции № 107, побудили МОТ приступить к работе по пересмотру этой конвенции. В 1988 и 1989 годах МОТ разработала проект новой конвенции — Конвенции о коренных народах и народах, ведущих племенной образ жизни (№ 169).

В Конвенции № 169 МОТ полнее отражены положения, реализация которых позволит обеспечить выживание коренных народов, сохранение и развитие их традиционного образа жизни, культуры и языка. В числе важнейших прав, провозглашенных данной конвенцией для коренных малочисленных народов, – право выбирать собственные приоритеты в процессе своего развития; участвовать в подготовке, осуществлении и оценке планов и программ, которые затрагивают их интересы; право на сохранение собственных обычаев и институтов (при непротиворечии их правам, установленным в национальном законодательстве и международных актах); право собственности и владения на земли, которые они традиционно занимают; право на создание собственных учебных заведений и другие права.

Помимо прав, которые Конвенция предоставляет собственно коренным народам, отражены и обязанности правительств участвующих в Конвенции государств, на которые возлагается обеспечение этих прав. Так, правительства должны содействовать наиболее полному осуществлению социальных, экономических и культурных прав коренных народов, проводить с ними консультации (в том числе и через их представительные институты) в случаях принятия законодательных актов, затрагивающих их права и интересы; создавать условия для развития их учреждений; совместно с ними осуществлять меры по защите и сохранению окружающей среды, территорий, которые они заселяют; обеспечивать для них должное медицинское обслуживание или предоставлять им средства для его осуществления; принимать меры по сохранению национальных языков этих народов.

Большое внимание в Конвенции уделено вопросам определения земельных прав коренных народов (ст. 14). При этом в сфере установления земельных прав может возникать два вида правоотношений: собственность и владение в отношении традиционно занимаемых земель, а также «право доступа» к землям, «которые занимают не только они». На правительства в связи с этим возлагается обязанность предпринимать меры по идентификации земель, традиционно занимаемых коренными народами. Коренные народы не могут быть выселены с занимаемых ими земель и территорий, кроме случаев, «когда перемещение этих народов считается необходимым в виде исключительной меры». Что касается прав на природные ресурсы, относящиеся к землям коренных народов, то в соответствии с Конвенцией они имеют право «участвовать в использовании и распоряжении этими ресурсами и в их сохранении» (ст. 15).

Конвенция № 169 МОТ усовершенствовала и подход к определению «коренных народов» и «народов, ведущих племенной и полуплеменной образ жизни» — основного субъекта рассматриваемых прав. Так, Конвенция № 107 МОТ 1957 г. применялась, с одной стороны, к лицам, входящим в состав населения, ведущего племенной и полуплеменной образ жизни в независимых странах, и находящимся на менее высокой социально-экономической стадии развития, чем остальная часть общегосударственного коллектива, правовое положение которых регулируется частично или полностью их собственными обычаями, традициями или же особым законодательством, а с другой – к лицам, входящим в состав населения, ведущего племенной или полуплеменной образ жизни в независимых странах, и рассматриваемым как коренное население ввиду того, что они являются потомками жителей, населявших страну или географическую область, частью которой является эта страна, во времена ее завоевания или колонизации, и независимо от своего правового положения ведущим образ жизни, более соответствующий социально-экономическому и культурному строю тех времен, чем строю страны, в состав которой они входят [3].

Данный подход к определению коренных народов, в котором подчеркивалась менее высокая социально-экономическая стадия их развития по сравнению с остальной частью населения страны, где они проживают, был ориентирован на доктрину необходимости интеграции данных народов в состав доминирующего населения государств. Кроме того, он давал повод, исходя из узко понимаемых критериев современности и прогресса, к делению различных народов на «отсталые» и «цивилизованные».

Отказ от этой доктрины, а также признание самоценности культурного и социально-экономического развития коренных народов потребовал корректировки, в том числе и самого определения этих народов. В связи с этим, согласно ст. 1 Конвенции № 169 МОТ, последняя уже стала ориентироваться:

-     на народы, ведущие племенной образ жизни в независимых странах, социальные, культурные и экономические условия жизни которых, отличают их от других групп национального сообщества и положение которых регулируется полностью или частично их собственными обычаями или традициями, или специальным законодательством;

-     на народы в независимых странах, которые рассматриваются как коренные ввиду того, что они являются потомками тех, кто населял страну или географическую область, частью которой является данная страна, в период ее завоевания или колонизации или в период установления существующих государственных границ, и которые, независимо от их правового положения, сохраняют некоторые или все свои социальные, экономические, культурные и политические институты.

Помимо этого в понятие введена и такая существенная новация: данная конвенция применяется в отношении «народов», а не лиц из числа коренного населения или населения, ведущего племенной образ жизни. Хотя использование данного термина «не рассматривается как несущее какой-либо смысл в отношении прав, могущих заключаться в этом термине в соответствии с международным правом» (ст. 1 (3)). Таким образом, несмотря на признание коллективных прав коренных народов, Конвенция весьма осторожно подходит к определению коренных народов как субъектов прав, предусмотренных в других международно-правовых актах.

107-е пленарное заседание Генеральной Ассамблеи ООН 13 сентября 2007 года стало знаковым, на нём, со ссылкой на резолюции ½ от 29 июня 2006 года и 61/178 от 20 декабря 2006 года и была принята Декларация ООН о правах коренных народов. Следует отметить, что Декларация не устанавливает новых прав. Декларация является своего рода сводом уже существующих и закрепленных в разных международных документах и договорах прав человека, но только уже применительно к коренным народам. По оценке многих государств Декларация представляет собой набор минимальных стандартов в области прав человека, позволяющих коренным народам выжить в современной ситуации. Декларация ООН о правах коренных народов содержит 24 пункта преамбулы и 46 статей оперативного текста [4].

Права, закрепляемые в Декларации:

1.    Право коренных народов на самоопределение (статьи 3, 4);

2.    Право коренных народов на землю, территории и природные ресурсы (статьи 25-29);

3.    Принцип свободного, предварительного и осознанного согласия коренных народов (статьи 10, 11, 19, 28, 30, 32);

4.    Проведение консультаций (статьи 19, 32, 38);

5.    Право на реституцию (статьи 11, 28);

6.    Территориальная целостность и политическое единство суверенных государств (статья 46).

Россия не присоединилась к этой декларации, потребовала внести ряд изменений в русский текст этого документа.

В международном праве существует целый ряд универсальных и специальных актов, применяемых в отношении коренных малочисленных народов. Основными, из которых являются: Устав ООН (1945 г.), Всеобщая декларация прав человека от 10 декабря 1948 г., Международные пакты ООН о правах человека 1966 г., а также следует отметить Конвенцию МОТ № 107 «О защите и интеграции коренного и другого населения, ведущего племенной и полуплеменной образ жизни в независимых странах» (1957 г.), которая в последствии была пересмотрена и разработана новая конвенция — Конвенция о коренных народах и народах, ведущих племенной образ жизни (№ 169), Декларация ООН «О правах коренных народов» от 13 сентября 2007 г. Данные документы закрепили обязанность государств соблюдать и уважать основные права и свободы человека независимо от их государственной, национальной принадлежности, религии, языка и других обстоятельств. В них предусматривается широкий круг прав и указывается на недопустимость дискриминации по признаку расы, цвета кожи или национального и социального происхождения, закрепляется право народов на самоопределение и право распоряжаться своими естественными ресурсами.

ЛИТЕРАТУРА:

1. Устав ООН 1945 г. // Международное право в документах. –  М., 1982. – C. 3.

2. Всеобщая декларация прав человека 1948 г. // Международное публичное право. Сборник документов. –  Т. 1. –  М., 1996.  –  С. 460–464.

3. Задорин М. Ю. Международно-правовой анализ защиты коренных народов мира // Актуальные проблемы правовой науки. – 2011. – № 5. – С. 18.

4. Там же. – С. 19-20.