ПИКАЕВА К. О.

ПРАВОВОЙ МОНИТОРИНГ – НОВЫЙ ВИД ЮРИДИЧЕСКОЙ

ДЕЯТЕЛЬНОСТИ

Аннотация: В статье анализируются современные научные подходы к характеристике правового мониторинга как особого вида юридически значимой деятельности в современном государстве. Определяются цель, виды и признаки правового мониторинга. Исследованы нормативно-правовая основа проведения мониторинга мониторинга, начала его планирования и основные стадии. Приводятся предложения по улучшению эффективности мониторинга правоприменения.

Ключевые слова: правовой мониторинг, виды правового мониторинга, мониторинг законодательства, мониторинг правоприменения, эффективность мониторинга правоприменения.

PIKAEVA K. O.

LEGAL MONITORING – A NEW KIND OF LEGAL
ACTIVITY

Abstract: In the article analyzes modern scientific approaches characterized the stick of the legal monitoring as a special kind of legally significant activity in the modern state. Define the purpose, types and characteristics of the legal monitoring. Researched legal framework monitoring monitoring, principles of planning, stages. Provides suggestions for improvement of efficiency of monitoring law enforcement.

Keywords: legal monitoring, kinds of legal monitoring, lawmaking monitoring, standard-setting, monitoring of the application of the law, efficiency of the application of the law.

 

Развитие российской правовой системы идет весьма быстрыми темпами, что неизбежно ведет к значительному увеличению числа принимаемых законов и иных правовых актов. Однако зачастую принимаемые в спешке или без должного обоснования правовые акты изобилуют коллизиями, пробелами, содержат коррупционные нормы, не соответствуют правилам юридической техники. Проводимые то правоприменителями, то субъектами правотворческой деятельности эпизодические, выборочные проверки, в ходе которых выявлялись пробелы и противоречия конкретных правовых актов, результатов не приносили. Кроме того, не существовало механизма должного реагирования на результаты таких проверок. Мы видим и постоянно ощущаем, что число актов, не согласованных друг с другом, растет постоянно. Нормы российского законодательства не скоординированы с международными документами. Не совершенна и техника законодательная техника, примененная к некоторым законам. Тупиковая ситуация. Что делать? Как найти выход из безвыходности, чтобы современная цивилизованная Россия могла гордиться качеством принятых и действующих правовых документов, точно также, как гордятся, например, своей Конституцией американцы!

Уже не один год в качестве способа выхода из данной ситуации предлагается внедрение правового мониторинга как  системного правового института, позволяющего отслеживать жизненный цикл правовых актов на постоянной основе, оценивать эффективность и последствия их действия. Правовой мониторинг в настоящее время, приобретает особое значение, в первую очередь потому, что при его проведении в некотором смысле реализуется возможность обеспечения единства правового пространства Российской Федерации.

Мониторить его необходимо, чтобы осуществлять оценку степени эффективности действующих актов в прямой связи с практикой их применения. Только так будут выявлены плюсы и минусы не только нормотворческой деятельности, на что обычно ориентирован законодатель, но и процессов правореализации, что позволит воедино связать соответствующие виды правовой деятельности. Вот почему сегодня правовой мониторинг называют «самым необходимым современным инструментом управления делами государства и развития гражданского общества» [6, с. 5]. Он также способствует обеспечению открытости государственной деятельности, информированности граждан и общественности о состоянии правовой основы развития страны, а также может использоваться для повышения уровня правосознания и правовой культуры общества в целом [5, с. 21].

В связи с этим актуализируется необходимость внедрения правового мониторинга во все виды и уровни правовой сферы – от формирования идеи о необходимости осуществлять правовое регулирование в той или иной сфере до формализации права и далее – до реализации и контроля за реализацией.

Но что конкретно представляет собой мониторинг правового пространства? Дискуссиям по данному вопросу нет конца. Например, Ю. А. Тихомиров определяет «правовой мониторинг» как «динамичный организационный и правовой институт информационно-оценочного характера, движущийся по всем стадиям функционирования управления, хозяйствования и т.п., проявляющийся на всех этапах возникновения и действия права» [8, с. 15]. Данный ученый акцентирует внимание на том, что мониторинг позволяет выявлять постоянно возникающие позитивные и негативные отклонения от принятых и действующих правовых предписаний и обратить на них внимание в том случае, если они вдруг стали массовыми и устойчивыми (чего никак нельзя допускать при негативной их направленности).

Как результат, по итогам мониторинга принимаются решения о корректировке механизма правового регулирования, введении и (или) отмене в него новых мер и способов воздействия на поведение субъектов. Мониторинг также ложится в основу правового прогнозирования. Последнее позволяет исправлять недочеты в правовой сфере, выявленные в ходе мониторинга. В связи с этим выделяют и прогностическую функцию правового мониторинга.

В качестве объектов правового мониторинга выступают отрасли законодательства, правовые институты, законы и иные крупные правовые акты, формы деятельности государственных и муниципальных органов, динамика отношения граждан к праву и пр.[4, с. 35-36]. Мониторинг может быть и самостоятельной частью (этапом) правоприменения.

Н. Н. Толмачева характеризует мониторинг закона (понимая под ним мониторинг законодательства и правоприменительной практики) как метод осуществления государственного контроля планируемого (прогнозируемого), текущего и перспективного состояния и практики применения закона и принимаемых во исполнение этого закона правовых актов, суть которого заключается в системном и постоянном сборе и анализе информации о состоянии наблюдаемого закона с целью использования мер государственного реагирования и принуждения для предотвращения и устранения нежелательных последствий его применения [8, с. 17].

Данная позиция, на наш взгляд, несостоятельна, так как мониторинг действия законодательства (правовой мониторинг) по своей природе является научно-исследовательской деятельностью, в ходе которой выявляются недостатки правового регулирования, а уполномоченные органы получают информацию о необходимости его совершенствования. Сущность правового мониторинга состоит не в контроле над системой законодательных актов, а в анализе законодательства во взаимосвязи с правоприменительной практикой» на предмет выявления тенденций и проблем его реализации. Эта деятельность не может входить в контрольную функцию государства в качестве составной части или метода.

Терминологически категория правового мониторинга формулируется по-разному. Можно встретить словообороты  «мониторинг закона», «мониторинг правового пространства», «мониторинг нормативных актов», «мониторинг законодательства и правоприменительной практики», «мониторинг правоприменительных ошибок», «мониторинг правового поля» и др.

Несмотря на многообразие терминологии, содержание мониторинга оценивается учеными примерно одинаково: осуществление оценки качества нормативно- правовой основы регулирования общественных отношений и ее практической реализации в ходе правоприменительной деятельности с целью установления соотношения заложенных целей правового регулирования и достигнутых результатов.

Оптимальным представляется использование термина «правовой мониторинг», так как данная формулировка не ограничивает пределы мониторинговой деятельности по объекту (закон, нормативный акт, правоприменительная практика), не используя при этом абстрактные понятия (правовое пространство, правовое поле).

Прилагательное «правовой» в данном случае акцентирует внимание на сфере осуществления мониторинга, его «специализации» (в отличие от финансового, экологического и иных видов).

Исходя из сказанного, представляется возможным определить правовой мониторинг как методически обоснованную комплексную систематическую деятельность уполномоченных субъектов по наблюдению, анализу, оценке качества правовых норм и практики их применения на предмет достижения заложенных в них целей и планируемых результатов правового регулирования общественных отношений, а также по прогнозированию путей совершенствования нормотворческой и правоприменительной деятельности.

На официальном уровне необходимость проведения работ по созданию системы мониторинга законодательства и правоприменения была признана уже в 2002 году Советом Федерации Федерального Собрания Российской Федерации. Он предлагался не только для повышения качества правотворчества и правоприменения, но и для обеспечения реализации возможности различных субъектов гражданского общества давать оценку решениям, принимаемым на высших уровнях власти. Именно с этого года проблемы правового мониторинга становятся предметом научно-практических и методических семинаров, которые ежегодно проводились по инициативе Совета Федерации Федерального Собрания РФ в ведущих вузах страны. При Совете Федерации был создан Центр мониторинга законодательства и правоприменительной практики.

Знаковым стал седьмой межрегиональный научно-практический семинар «Мониторинг законодательства и правоприменительной практики в субъектах Российской Федерации: укрепление федерализма – конституционная основа модернизации – проблемы и перспективы», который состоялся 21 апреля 2011 года по инициативе Совета Федерации Федерального Собрания и Мосгордумы. В нем участвовали  члены Совета Федерации Федерального Собрания РФ, представители органов государственной власти РФ и субъектов РФ, иных государственных органов, научных, экспертных учреждений и общественных организаций. В рамках семинара состоялось обсуждение основных идей, концепции доклада Совета Федерации 2010 года «О состоянии законодательства в РФ» и доклада Мосгордумы «О состоянии законодательства города Москвы в 2010 году».

Участники семинара обсудили вопросы формирования института мониторинга законодательства и правоприменительной практики, его место и роль в правовой системе Российской Федерации. Как итог – принятие Концепции создания системы мониторинга законодательства и правоприменительной практики в Российской Федерации. Концепция определила базовые принципы и основные направления создания и развития системы правового мониторинга как необходимого инструмента повышения качества принятия законодательных решений на основе объективных оценок эффективности правотворчества. При подготовке концепции учитывался опыт субъектов Российской Федерации (Московская, Новгородская области, Ставропольский край и др.), в которых уже в течение нескольких лет функционируют центры правового мониторинга. Однако Концепция так и не стала законом.

В настоящее время предпринимаются первые (хотя и не достаточно уверенные шаги) официального закрепления механизмов правового мониторинга в нормативных документах.  Этому, в частности, посвящен Указ Президента Российской Федерации от 20 мая 2011 г. № 657 «О мониторинге правоприменения в Российской Федерации» [1]. Но следует отметить, что это пока единственный нормативно-правовой акт федерального значения, закрепляющий в себе понятие правового мониторинга, а также порядок осуществления мониторинга правоприменения. Данный Указ определяет в качестве основной цели правового мониторинга – совершенствование правовой системы Российской Федерации (преамбула). Данная цель сформулирована, на наш взгляд, чрезвычайно общо. Поэтому невозможно, руководствуясь им, дать характеристику конкретных направлений правового мониторинга. Для этого приходится обращаться к другим положениям Указа.

В п. 2 Указа, в частности, определено, что мониторингу подвергаются законодательные и иные нормативные правовые акты РФ (пп. «а»), нормативные документы Президента РФ, Правительства РФ, иных федеральных органов РФ и др. (пп. пп. «б», «в»), нормативные правовые акты РФ (пп. пп. «г», «д», «е») [1]. По результатам мониторинга должно быть принято решение о принятии (издании), изменении или утрате силы (отмене) соответствующих актов. Необходимость проведения мониторинга может быть предусмотрена федеральными законами либо осуществляется отдельными субъектами в порядке самоинициативы или по прямому указанию уполномоченных на то органов и лиц (например, Президентом РФ в ежегодном послании Федеральному Собранию РФ может быть указано на необходимость мониторинга какой-либо отрасли законодательства). И конечно, мониторингу подлежат акты, вызывающие некую «сомнительность» на предмет их коррупционности (некоррупционности) и коллизионные акты.

Однако Указ устанавливает только основы организации системы мониторинга правоприменения и порядок взаимодействия органов и организаций, участвующих в осуществлении указанной деятельности. Поэтому в целях осуществления оценки эффективности нормативно-правового регулирования данный Указ должен уточняться хотя бы в актах Правительства РФ.

Также анализируя Указ, невозможно точно определить объект правового мониторинга, так как законодатель дает понятие мониторинг правоприменения, при этом включая в данное понятие мониторинг законодательства (нормотворчества), т.е. получается, что мониторинг правоприменения включает себя мониторинг нормотворчества как составляющую.

Таким образом,  объект правового мониторинга в Указе определяется слишком широким, что «размывает» границы указанной деятельности, снижая ее практическую пользу для нормотворчества и правоприменения, так как определить эффективность действия такого объекта весьма затруднительно.

В п. 4 Указа отмечено, что мониторинг проводится в соответствии с планом мониторинга и согласно методике его осуществления. План мониторинга утверждается ежегодно Правительством Российской Федерации (п. 3).

В исключительных случаях при наличии соответствующего поручения Президента Российской Федерации или Правительства Российской Федерации мониторинг осуществляется без внесения изменений в утвержденный Правительством Российской Федерации план мониторинга.

Абз. 3 п. 4 предоставляет таким субъектам как федеральные органы исполнительной власти, органы государственной власти субъектов Российской Федерации и органы местного самоуправления право осуществлять мониторинг по собственной инициативе.

Поскольку мониторинг осуществляется в плановом порядке, хотелось бы отметить, что представляет собой такой план. В плане мониторинга отражаются, прежде всего, отрасль (подотрасль) законодательства либо группа нормативных правовых актов, предполагаемых к мониторированию; наименования субъектов, участвующих в мониторинге; сроки проведения мониторинга; иные данные.

Планирование правового мониторинга предполагает конкретизацию его целей, вида; определение методик и сроков проведения;  характеристику объекта мониторинга и его субъектов, их полномочий при проведении данного вида мониторинга; этапы и конкретные мероприятия в связи с осуществлением мониторинга.

Начинать мониторинг надо со сбора минимально необходимой информации о самом мониторируемом акте, его отраслевой принадлежности, конкретном виде (акт правотворчества или правоположения юридической практики). Далее необходимо провести анализ иной, кроме данного акта, правовой базы (как внутригосударственной, так и международно-правового характера) и юридической практики, в том числе правоинтерпретационной.  При необходимости проводятся экспертные исследования. После всего этого определяется эффективность или неэффективность мониторируемых актов, выдвигаются предположения о направлениях повышения их качества.

Лица, участвовавшие в мониторинге конкретного акта могут в последующем привлекаться для участия в разработке концепций и проектов нормативных актов, других мониторинговых исследований как в рамках данной отрасли, так и в смежных сферах правового регулирования. Это и понятно, поскольку именно они обладают объективной информацией о состоянии правового регулирования в данной сфере.

Хотелось бы отметить, что правовой мониторинг подвергается правовому регулированию не только на федеральном уровне, но и в субъектах РФ. Обратимся к опыту регионального нормотворчества в данной сфере. В частности, Законом Липецкой области правовой мониторинг нормативных правовых актов характеризуется как «деятельность по сбору, обработке и систематизации информации о нормотворческой деятельности органов государственной власти области и реализации нормативных правовых актов области» [2]. Данное определение, на наш взгляд, в значительной мере раскрывает техническую сторону мониторинговой деятельности, но мало акцентировано на его сути. В нем региональный законодатель определил круг осуществляемых с информацией операций, при этом умолчав о методах исследования реализации нормативных правовых актов. Представляется, что данная дефиниция не отразила характерных черт определяемого явления.

Используемое в нормативных правовых актах Нижегородской области понятие «мониторинг законов» раскрывается путем перечисления методов осуществления указанной деятельности и состоит в сборе, анализе и оценке информации по реализации законов области, проверке эффективности их действия и подготовке предложений по их совершенствованию [3]. Недостаток данного термина, как и его определения, состоит в необоснованном сужении объектов мониторинга.

В Ямало-Ненецком автономном округе законодательно фиксируются правовые основы проведения мониторинга правового пространства (выделено нами – К. П.). В содержание данного термина региональный законодатель включил осуществляемую на постоянной основе деятельность субъектов мониторинга правового пространства автономного округа по обобщению и систематизации информации, необходимой для оценки, анализа, прогноза состояния и динамики нормативных правовых актов автономного округа и практики их применения с целью выявления их соответствия планируемому результату правового регулирования, а также ожиданиям участников правотворческой деятельности, должностных лиц органов государственной власти автономного округа, институтов гражданского общества, граждан (ст. 3, п. 1).

Таким образом, в настоящее время правовой мониторинг получил нормативное закрепление и приобрел «статус» особого вида государственной деятельности, направленной на совершенствование правовой системы России. При этом трудно констатировать, что работа по созданию системы правового мониторинга и закреплению (в том числе нормативному) его концептуальной и методологической основы завершена. Напротив, достигнутые результаты познания открывают новые грани данного явления, выявляют более сложные проблемы, требующие научного осмысления, а в некоторых случаях – коррекции отдельных уже состоявшихся концептуальных и методологических решений.

ЛИТЕРАТУРА

1.      Указ Президента Российской Федерации от 20 мая 2011 г. № 657 «О мониторинге правоприменения в Российской Федерации» // СЗ РФ. – 2011. – № 21. – Ст. 2930.

2.      Закон Липецкой области от 05.12.2008 № 213-ОЗ «О мониторинге нормативных правовых актов Липецкой области» // Липецкая газета. – 2008. – 16 дек.

3.      Закон Ямало-Ненецкого автономного округа от 08.06.2009 № 37-ЗАО «О мониторинге правового пространства в Ямало-Ненецком автономном округе» // Ведомости Законодательного Собрания Ямало-Ненецкого автономного округа. – 2009. – № 4.

4.      Арзамасов Ю. Г. Мониторинг в правотворчестве: теория и методология / Ю. Г. Арзамасов, Я. Е. Наконечный. –  М. : Изд-во МГУ, 2009. – 160 с.

5.      Бачило И. Л. Мониторинг правовой системы – путь к укреплению правового государства / И.Л. Бачило // Вестник Совета Федерации. Мониторинг права в Российской Федерации. – 2006. – № 4-5. – С. 13-24.

6.      Миронов С. М. Теория и практика мониторинга правового пространства и правоприменительной практики : итоги и перспективы / С. М. Миронов // Вестник Совета Федерации. Мониторинг права в Российской Федерации. – 2006. – № 4-5. – С. 4-8.

7.      Тихомиров Ю. А. Организация и проведение правового мониторинга / Ю. А. Тихомиров // Право и экономика. – 2006. – № 10. – С. 11-15.

8.      Тихомиров Ю. А. Циклы правового развития / Ю. А. Тихомиров // Журнал российского права. – 2008. – № 10. – С.15-22.