КАЛЯДИН Д. А.

 

Место учебы: ФГБОУ ВО «Национальный исследовательский Мордовский государственный университет им. Н. П. Огарёва», магистрант кафедры теории, истории государства и права и международного права юридического института.

 

ПРАВОВОЙ МЕХАНИЗМ РАЗГРАНИЧЕНИЯ ВЛАСТНЫХ ПОЛНОМОЧИЙ МЕЖДУ УРОВНЯМИ ПУБЛИЧНОЙ ВЛАСТИ

Аннотация. В статье рассматриваются правовые механизмы разграничений полномочий между разными уровнями публичной власти, определение перспектив их дальнейшего совершенствования.

Ключевые слова: органы государственной власти, местное самоуправление, муниципальные образования, взаимоотношения, взаимодействие, законодательная база.

 

THE LEGAL MECHANISM FOR THE SEPARATION OF POWERS BETWEEN THE LEVELS OF PUBLIC AUTHORITY

Abstract. The article examines the legal mechanisms for the delimitation of powers between different levels of public authority, determining the prospects for their further improvement.

Keywords: public authorities, local self-government, municipalities, relationships, interaction, legislative framework.

 

Решение задач, стоящих перед государством, невозможно без последовательного совершенствования системы власти в государстве, в том числе уточнения компетенции властных уровней, упорядочения межбюджетных отношений, формирования механизмов эффективного контроля за деятельностью органов власти. Этот процесс должен затронуть и местное самоуправление, которое, являясь одним из элементов общей системы власти, может, как способствовать, так и препятствовать решению общих задач.

Местное самоуправление позволяет оптимизировать использование общенациональных ресурсов. Местные сообщества способны решать свои проблемы в наиболее эффективных формах, с учетом конкретных условий каждой отдельной территории. Поэтому реально действующее местное самоуправление позволяет государственной власти сконцентрироваться на решении проблем федерального и регионального уровня, способствует повышению эффективности государственного управления.

В современным мире все большее распространение получает многоуровневая система управления. Основой для формирования компетенции каждого уровня публичной власти является наибольшая эффективность решения именно на этом уровне определенного круга задач, стоящих перед государством и обществом.

В целом перед государством, особенно в России в настоящий период, стоят три крупных ряда задач: укрепление государственности (политические задачи), достижение стабильного экономического роста (экономические задачи), обеспечение комфортности жизни человека (социальные задачи). Для местного уровня власти в связи с его особенностями, приоритеты должны быть расставлены в обратном порядке: социальные задачи, экономические, политические.

В части социальных задач, понимаемых в широком смысле как обеспечение комфортности жизни человека, на местном уровне, как показывает зарубежная и имеющаяся отечественная практика, эффективно решаются такие, как обеспечение населения жильем, благоустройство территории, предоставление коммунальных услуг, услуг местного транспорта и связи, предоставление основного общего образования, минимально необходимого здравоохранения, создания условий для торгового, бытового, культурного обслуживания населения. Первоочередная приоритетность этого круга задач для местной власти вызвана соответствующими требованиями к ней со стороны населения и способностью местной власти оперативно и эффективно решать именно эти задачи.

В экономической сфере местная власть максимально «полезна» своей способностью привлекать «невидимые» с государственного уровня местные ресурсы (природные, человеческие, географические) и любые другие, присущие только данному микротерриториальному уровню. В их привлечении местная власть заинтересована в силу таких причин, как потребность в увеличении налоговой базы, заинтересованность в снятии социальной напряженности (создание новых рабочих мест). Это, например, является стимулом для поддержки местной властью малого и среднего бизнеса, что является и общегосударственной задачей. При кажущейся малости таких ресурсов в целом по стране они составляют значительную величину.

С точки зрения задачи укрепления государственности, организационно обособленная, но в большей мере экономически и финансового зависимая от государства местная власть, непосредственно взаимодействующая с населением, служит одной из необходимых вершин в «треугольнике» уровней власти, обеспечивающем ее баланс и устойчивость. [1]

В данном контексте необходимо уточнить конституционную природу местного самоуправления в России. Отношение к местной власти как к чужеродному элементу в системе власти российского государства связано с нормой статьи 12 Конституции Российской Федерации о «невхождении» органов местного самоуправления в систему органов государственной власти, закрепление которой было вызвано желанием обозначить на уровне конституционных деклараций отход от устоявшейся российской традиции жесткой централизации власти и подчеркнуть определенную самостоятельность местного уровня власти. [2]

Абсолютизация данной нормы, рассмотрение ее в отрыве от иных конституционных положений искажает представление о природе местного самоуправления.

Среди ряда политиков и правоведов сложилось устойчивое мнение о том, что местное самоуправление обладает неким иммунитетом от государства, что, с одной стороны, приводит к требованиям о минимизации регулирующего влияния государства на местное самоуправление, а с другой стороны, формирует недоверие представителей государства к местному самоуправлению как к публичному институту, имеющему скорее общественную природу, чем властную.

Государство является субъектом местного самоуправления, равно как и местное самоуправление является субъектом государства. Государство осуществляет правовыми нормативными актами регулирование системы местного самоуправления, а местное самоуправление, регламентируя и управляя значительной частью публичных (в том числе и государственных дел), выступает как субъект государства.

Основой для определения роли местного самоуправления в системе властных отношений является статья 3 Конституции Российской Федерации, из которой следует, что в России существует единая система власти народа (публичной власти), элементами которой являются центральные (федеральные), региональные (субъектов Российской Федерации) и местные (муниципальные) органы власти. Их природа практически одинакова. [3]

Каждый из названных уровней власти (и это характерно для федеративного государства) решает свои задачи, обладая для этого своими полномочиями, а не транслирует указания «сверху», как это происходит в унитарном государстве.

Федеративный центр занят вопросами, которые важны для России в целом, то есть вопросами обеспечения единой государственности: права и свободы человека, единое экономическое. Финансовое и правовое пространство, внешняя политика и внешнеэкономические отношения, оборона и безопасность, обеспечение единства и территориальной целостности.

Региональные центры обеспечивают решение всех остальных вопросов, относящихся к ведению государственной власти, применительно к своим конкретным условиям.

Местное самоуправление в этой системе занимает отведенную ему нишу, обеспечивая жизнедеятельность населения в местах его компактного проживания. Перечень задач, решаемых нижним уровнем власти, определен ежедневными потребностями жителей. Все то, что является общими интересами жителей каждого города, села, поселка, эффективнее всего реализуется на месте. Вряд ли кто станет возражать против необходимости решать «проблему текущего крана» непосредственно в городе без ожидания руководящих указаний «из центра». Таким образом, из двух основных составляющих местного самоуправления – властной и хозяйственной, в отличие от государственной власти преобладает хозяйственная. Власть местному самоуправлении, т.е. возможность принимать общеобязательные решения, нужна постольку, поскольку эти решения обеспечивают функционирование муниципального хозяйства и способствуют созданию благоприятных условий проживания граждан в данном населенном месте.

Не определив место каждого из субъектов власти в общей системе властных отношений, невозможно говорить о формах взаимодействия этих субъектов.

Чтобы понять, как государственная власть может воздействовать на органы местного самоуправления, нужно обозначить основные принципы, на которых основана местная власть:

- Во-первых, принцип «подзаконности», т.е. функционирования местного самоуправления в рамках, заданных законом;

- Во-вторых, принцип «выделенной компетенции» – наличия у органов местного самоуправления собственных полномочий, в пределах которой они самостоятельны;

- В-третьих, принцип «ресурсной обеспеченности» – наличия собственных ресурсов, достаточных для осуществления органами местного самоуправления своих полномочий;

- В-четвертых, принцип «выборности», иначе говоря, требование об обязательности выборных органов в системе местного самоуправления.

Итак, как же государственная власть воздействует на органы местного самоуправления, каковы пределы этого воздействия и как при этом учитываются интересы местного самоуправления?

Инструмент воздействия задан первым принципом. Основным инструментом (а в идеальном случае и единственным) должен быть закон. Для государственной власти это обеспечивает гарантию того, что местное самоуправление будет функционировать в пределах тех установлений, которые определены принятые этой властью законами. Закон обеспечивает достаточную стабильность отношений между органами местного самоуправления. Конечно, всегда есть какая-то вероятность несоблюдения закона одной или обеими сторонами. Но такая вероятность нейтрализуется деятельностью прокурорской и судебной систем. В случае возникновения спора ситуация может быть разрешена независимой и непредвзятой    стороной. [4]

Сама «выделенная компетенция» является объектом регулирования со стороны государства, так как устанавливается она как раз законом. Но в том объеме, в котором компетенция местного самоуправления установлена, она является собственной компетенцией органов местной власти и вмешательство в нее запрещено. Как видим, баланс интересов обеспечивается и здесь.

«Ресурсная обеспеченность» находится в том же ряду объектов регулирования. Источники доходов местных бюджетов, объекты муниципальной собственности передаются местному самоуправлению государством посредством принятия законов. С другой стороны, у государства есть обязанность передать ресурсы местному самоуправлению в объеме, соответствующем решаемым органам местного самоуправления задачам, и передать их на долговременной основе, следовательно, обеспечить местному самоуправлению возможность самостоятельного и долгосрочного планирования и осуществления своей деятельности.

Выборность местной власти регулируется государством в части обеспечения гарантий избирательных прав граждан посредством установления законом порядка проведения выборов, то есть избирательных процедур, гарантирующих свободное волеизъявление граждан. У органов местного самоуправления при этом остается возможность выбора той избирательной системы, которая наилучшим образом соответствует местным особенностям организации местного самоуправления.

Названные механизмы взаимодействия можно было бы определить как «взаимодействие по инициативе сверху». Но возможно и «взаимодействие снизу». Мы не относим к механизмам взаимодействия рабочие контакты между государственными и муниципальными чиновниками, потому, что это обычное, но не формализованное явление в условиях определенной автономизации властей различного уровня. Поэтому «взаимодействие по инициативе снизу» будем рассматривать как процесс реализации установленных процедур. Выясняется, что и в этом случае взаимодействие осуществляется посредством принятия законов. У органов местного самоуправления в соответствии с действующим законодательством есть право законодательной инициативы в законодательных органах государственной власти субъектов Российской Федерации. Таким образом, при необходимости разрешить какой-либо вопрос, отнесенный к компетенции региональных органов государственной власти, органы местного самоуправления выступают в качестве субъекта законодательной инициативы и вносят необходимый им законопроект. При этом федеральным законодательством установлено, что обращения органов местного самоуправления, в том числе, законопроекты подлежат обязательному рассмотрению органами государственной власти.

Кроме названных, существуют формы постоянного взаимодействия двух уровней власти. К ним следует отнести всякого рода совместные рабочие органы – группы,      комиссии, – как постоянно действующие, так и временные, сформированные для решения каких-либо частных вопросов, которые не являются систематически возникающими, то есть частные и решаемые однократно.

Эффективной формой взаимодействия становится сотрудничество государственной и местной властей через ассоциации муниципальных образований. [5] В рамках ассоциации органы местного самоуправления могут более точно формулировать и доводить до сведения государственных органов их общие проблемы, для государственной власти ассоциация муниципальных образований – та организация, через которую можно обращаться одновременно ко всем ее членам и вырабатывать согласованную политику в отношении местного самоуправления.

Такая форма объединения как ассоциация сегодня является жизненно необходимой в связи с тем, что местное самоуправление должно активно отстаивать интересы местного сообщества. В связи с этим, задачами ассоциации являются:

1) Обеспечение активного и полноправного участия местного самоуправления в формировании и реализации региональной социально-экономической политики;

2) Развитие подлинно демократического федерализма, гарантирующего права и возможности местного самоуправления. Это предполагает распределение (федеральным, региональным, муниципальным) на основе следующих важнейших принципов:

- передачи экономических прав и функций на уровень управления, приближенный к населению;

- повышение гибкости и социальной эффективности управления;

- оптимизация расходов на государственное управление;

- частного, открытого взаимовыгодного сотрудничества федеральных и региональных органов государственной власти с органами местного самоуправления для решения приоритетных социальных задач;

3) Законодательное укрепление финансовых основ местного самоуправления. На федеральном уровне ассоциация может добиться принятия законов и поправок к действующему законодательству, обеспечивающих реальные гарантии бюджетно-финансовой самостоятельности местного самоуправления, на региональном уровне – добиться принятия пакета региональных законов;

4) Совершенствование налогового законодательства и системы межбюжетных отношений. В задачи ассоциации входит законодательно упорядочение действующей системы налогообложения, а именно закрепления за каждым уровнем власти (федеральным, региональным, муниципальным) полностью или в доминирующей пропорции собственных источников доходов (видов налогов). Повышения заинтересованности каждого из уровней в развитии своей «налогооблагаемой» базы, расширения полномочий муниципальных образований в установлении и упразднении местных налогов и сборов.

Таким образом, можно сделать вывод, что в окончательном варианте система, обеспечивающая взаимодействие органов государственной власти и местного самоуправления, будет разветвленной и выстроенной как по вертикали, так и по горизонтали, также включать в себя совместно создаваемые рабочие органы.

Развитие института местного самоуправления должно являться одним из основных направлений государственного строительства, а также важнейшим фактором, способным оказать существенное влияние на дальнейшее развитие федерализма в России.

 

ЛИТЕРАТУРА:

1.    Меморандум о создании конгресса муниципальных образований Российской Федерации // Муниципальная власть. – 1998. – №2. – C. 78-79. – Текст: непосредственный.

2.    Магдеев А.М. Взаимодействие органов местного самоуправления с институтами государственной власти / А.М. Магдеев // Вагант: сборник научных работ аспирантов и студентов гуманитариев. – Саранск: Изд-во Мордовск. ун-та,  2000. – С. 25-26. – Текст: непосредственный.

3.    Лебедев С. Возможные сценарии реформы: (Об интеграции местного самоуправления в систему государственного самоуправления) / С. Лебедев // Российская Федерации сегодня. – 2000. – № 18. –  С. 34-35. – Текст: непосредственный.

4.    Абдулатипов Р.Г. Местное самоуправление в Российской Федерации / Р.Г. Абдулатипов // Социологические исследования. – 1997. – № 1. – С. 120-126. – Текст: непосредственный.

5.    Пылин В.В. Проблемы наделения государственными полномочиями органов местного самоуправления / В.В. Пылин // Государство и право. – № 9. – 1999. – С. 13-20. – Текст: непосредственный.