КОКИНОВ Ю.М.

Место учебы: ФГБОУ ВО «Национальный исследовательский Мордовский государственный университет им. Н. П. Огарёва», магистрант кафедры теории, истории государства и права и международного права юридического института.

ПРОБЛЕМЫ СТАНОВЛЕНИЯ МЕСТНОГО САМОУПРАВЛЕНИЯ В РОССИИ

Аннотация: в статье изучено назначение института местного самоуправления. Проведен анализ такой категории как местное самоуправление, который позволил определить проблемы становления данного института в России.

Ключевые слова: властные отношения, городская дума, государство, избирательное право, местная власть, население, общинное самоуправление, правовая система, политическая власть, полномочия, реформа.

PROBLEMS OF FORMATION OF LOCAL SELF-GOVERNMENT IN RUSSIA

Abstract: the purpose of the Institute of local self-government is studied in the article. The analysis of such a category as local self-government was carried out, which allowed us to identify the problems of the formation of this institution in Russia.

Keywords: power relations, city Duma, state, electoral law, local government, population, community self-government, legal system, political power, powers, reform.

Говоря про осуществление власти в любом государстве, необходимо понимать, что нельзя ограничивать содержание властных отношений лишь на уровне государственной власти. Особое место в правовой системе российского государства занимает местное самоуправление. Регулирование правоотношений на местном уровне имеет богатый опыт развития, проблем становления и правового регулирования в России, а также серьёзную значимость и роль в современном мире. Именно такому сложному и комплексному политико-правовому институту как местное самоуправление, будет посвящена данная работа. Местное самоуправление, являясь сложным, многоплановым институтом, имеет глубокую историю становления в России. Следует начать с зарождения и начала образования местного самоуправления в российском государстве. Одну из проблем становления института местной власти можно связать с отсутствием единого мнения к появлению и образованию местного самоуправления в российском государстве. Данный факт означает, что в истории нашего государства нет конкретной даты, которой образование местного самоуправления было каким-либо образом ознаменовано.                      Неопределённость единого и чёткого подхода к определению периода начала регулирования правоотношений на местном уровне, не означает, что до становления местного самоуправления в России, по мнению некоторых авторов, не существовало местного самоуправления. Фактически, такая сложная политико-правовая категория как местное самоуправление, существовало на протяжении всей истории становления и развития российского государства.

В доктрине права не сложилось однозначного подхода среди учёных, историков и публицистов, в какое время образовалось местное самоуправление в российском государстве. Одни авторы связывают начало становления местного самоуправления с развитием общинного самоуправления и развития общинного строя у славян, когда происходило разделение власти на центральную и местную, и производственные общины объединялись в союзы общин и городские поселения. Другие учёные определяют начало местного самоуправления как рассмотрение вопросов на «вече» (X-XI вв.), где решались важнейшие проблемы общественной жизни, что наиболее полноценно и в совершенстве реализовывалось в двух феодальных республиках – Пскове и Новгороде. Вече представляло собой народной собрание в древней и средневековой Руси. Вопросы, связанные с общественной, политической, бытовой и культурной жизнью общества решались главами свободных семейств сообщества. Права мужчин с особым статус на Вече могли быть равными, или отличаться в незначительной степени, в зависимости от имеющегося социального положения. Наряду с вече важным политико-правовым и общественным феноменом, с которым связано развитие и дальнейшее становления местного самоуправления в России, является сельская община. Рассматриваемый общественно-политический строй был напрямую связан с княжеской правительственной администрацией через выплату разного рода податей, сборов и дани, а обеспечение правопорядка, например пресечение разбоя, а также вопросы в сфере культуры и образования относились к компетенции мирского крестьянского самоуправления[1]. Правоведы, придерживающиеся другой точки зрения, считают, что институт местного самоуправления берёт своё начало с земской реформы Ивана Грозного в середине XVI века. Во время правления Ивана Грозного, большие полномочия на местном уровне имели земские и губные старосты, в основном выполняя поручения центральной власти. Полномочия земских властей распространялись на все направления политической и общественной жизни. Управление земских властей осуществлялось в отношении полицейских, финансовых и экономических, а также судебных структур. Полномочия земских властей распространялись на все направления политической и общественной жизни. Кроме указанных представителей, органами осуществления власти на местах были городские и крестьянские общины. Данные органы местного самоуправления являлись равноправными по соотношению друг к другу. Полномочия земских властей распространялись на все направления политической и общественной жизни. В середине XVI века были сформированы сословно-представительные учреждения, которые по своему функционалу имели статус органов местного самоуправления. Другой значимый этап становления и исторического развития института властных отношений местного уровня – это реформы и их законодательное регулирование в период правления Петра I. По причине раздробленности власти, система местного самоуправления не была полноценно сформирована. Эффективное самодержавие выступало формой регулирования и контроля осуществления власти на местах. Главной характеристикой политического устройства государства при Петре I значится реформирование административно-территориальной структуры страны. Политические и административне преобразования в рассматриваемом историческом периоде, затронули все сферы государственного управления, в том числе регулирование осуществления власти на местах. В начале правления Петра Великого, в результате учреждения бурмистрской палаты, затруднительно реализовывались функции по поступлению налогов и сборов городского населения. Образование данного органа однозначно негативно повлияло на развитие местных правоотношений. Осуществляемые финансовые и судебные полномочия на уровне городов, вскоре утратили своё значения и какое-либо законодательное регулирования, из-за введения новых административных органов в силу несостоятельности бурмистрской палаты. Особое значение для института самоуправления, в первой половине XVIII века, имеют две губернские реформы. Такие важные решения Петра I, как принятие Указа «Об учреждении губерний и о расписании к ним городов» и утверждение решения Сената о новом губернском устройстве позволили изменить основополагающие начала административно-территориального деления на местном и государственном уровне в Российской Империи, и обеспечить полное, комплексное деление административных и судебных органов. Впоследствии данных реформ произошло административно-территориального деления от военных нужд и гражданской, общественной жизни. Укрепление полицейского надзора на уровне местного самоуправления, привело к разделению городов на разряды, а их жителей на отдельные категории. Для создания более гибкой и совершенной системы управления и контроля со стороны центральной власти, в 1708 году Россия была территориально разделена на восемь губерний, каждое из которых подчинялось губернатору, назначаемому царём. Губернаторы наделялись военной, судебной, и административной властью. К 1719 г. такие губернии составляли 50 провинций, которые в свою очередь были поделены на районы[2]. Несмотря на развитие самоуправления, в основном на уровне городов, следует сказать, что в рассматриваемую эпоху местное самоуправление не имело выраженного характера и полностью регулировалось и диктовалось политикой центральной власти. Дела и важные вопросы общественной жизни на местном уровне были переданы государству, и началось развитие бюрократической системы общества и государства. К концу 1720-ых годов произошло упразднение должности Главного магистрата, городовые магистраты перешли в подчинение воеводам и губернаторам, что относится и к земствам, которые находились в компетенции указанных представителей. Следующим немаловажным этапом формирования местного самоуправления в российском государстве является период царствования Екатерины II. Прогрессивное становление института местного самоуправления в данный временной отрезок развивалось довольно интенсивно. В начале правления Екатерины Великой был проведён ряд мероприятий, направленных на совершенствование и качественное улучшения системы реформирования организации и осуществления местного самоуправления. Такие административно-территориальные единицы, как губернии были количественно увеличены с 23 до 50. В 1775 году произошло упразднение провинций и должностей воевод. Важно отметить, что в период правления Екатерины II, местное самоуправление обрело черты правового дуализма как самостоятельного уровня публичной власти и формы общественной организации власти на местном уровне[3]. Политико-правовая деятельность органов государственной и местной власти была закреплена в законодательных актах посредством соответствующих правовых инструментов. Вместе с тем, нельзя не сказать про недостатки организации и развития местного самоуправления в России во время царствования Екатерины II. Проблемным вопросом являлось отсутствие чёткого разграничение полномочий между органами городской власти, общей городской думы и собрания «общества градского». Городское самоуправление по-прежнему практических не имело фактических полномочий, наблюдался жёсткий административный надзор. Поэтому законодательное регулирование и организация власти на уровне местного самоуправления при Екатерине Великой характеризуется противоречивостью и недостаточной эффективностью правовой политики на местном уровне. Тем не менее, основы становления института местного самоуправления в рассматриваемый временной отрезок стали важным фундаментом для дальнейшего формирования и прогрессивного развития этой сложной, политико-правовой категории. Определённое значение для становления самоуправления в России имеют земская и городская реформы, принятые во время правления Александра II, период царствования которого, ознаменован важнейшим общественным и политико-правовым событием – отменой крепостного права. Отмена крепостного права стала главной причиной разработки и принятия земской реформы. Главной задачей этой реформы было сменить систему сословного самоуправления на систему всесословного местного самоуправления. Стоит сказать, что в рамках данной реформы далеко не все цели были достигнуты. Государственная власть не стремилась расширять компетенцию и достигать качественного развития в регулировании системы управления на местном уровне. Решение вопросов государственной важности и их обсуждение местными думами просто напросто запрещалось. Процесс формирования относительной самостоятельности органов местного самоуправления был осуществлён не в полной мере, но, земская реформа Александра 2 послужила немаловажной опорой для деятельности регионов по совершенствования института местной власти. Что касается городской реформы, нужно отметить, что реализация поставленных целей и задач не была реализована в полной мере. Деятельность органов городского самоуправления также сильно контролировалась центральной властью, существовала проблема с недостаточным финансированием городов для содержания государственных учреждений. Посредством принятия городской реформы, городское самоуправление стало единственным бессословным звеном местного самоуправления в указанный исторический этап. Реформа послужила толчком к торгово-промышленному развитию городов, и закрепила систему органов городского общественного управления[4]. Несмотря на наличие как недостатков, так и положительных сторон реформ в сфере местного самоуправления Александра II, городская и земская реформы были пересмотрены в период правления Александра III. В рамках земской реформы было увеличено значение сословного начала, укреплялось положение дворянство, в свою очередь крестьян больше не имели права избирать гласных, так как данные представители назначались губернатором, а могли лишь избирать кандидатов на должность гласных. Главной характерной чертой земской контрреформы 1890 года стало подчинение деятельности органов местного самоуправления контролю бюрократии. Также произошло кардинальное изменение структуры крестьянского дела. Земские начальники получили широкие властные полномочия над окрестных населением. Крестьяне и лица низших сословий стали полностью зависимы от земского начальства, имеющего компетенцию подвергать население взысканиям без всяких оснований и судебного производства. Увеличилось различие между сословиями. Городская реформа была пересмотрена и изменена в 1892 году. Нововведения повлияли на компетенцию и положение органов государственной и местной власти. Управа находилась в непосредственной зависимости от Думы, соответственно члены управы стали полностью зависеть от центральной администрации. Общее количество избирателей было сокращено в 3-4 раза, так как стало гораздо меньше лиц, наделённых избирательным правом. Городское самоуправление в 1890-ых г.г. уже получило некоторую самостоятельность, а городовое положение действовало вплоть до событий 1917 года.

В отношении избирательных прав горожан данное Положение совершило шаг назад: хотя отменялись избирательные разряды, но сделано это было лишь за ненадобностью: круг самих избирателей был резко сужен, а позиции крупной буржуазии еще больше усилились. Избирательного права лишались квартиронаниматели, таким образом, почти вся городская интеллигенция не могла принять участия в выборах. Из состава избирателей исключались купцы и домовладельцы иудейского вероисповедания, священнослужители христианских конфессий, владельцы винных лавок и питейных домов.         

Все важные постановления городской думы должны были утверждаться губернатором или министром внутренних дел. В эту категорию попадали и постановления по вопросам о городском бюджете и сверхсметных расходах, о переложении натуральных повинностей в денежные, о муниципализации предприятий, об отчуждении городского имущества, о займах и поручительствах, о размерах платы за пользование городскими предприятиями, о планировке города. Губернатор был вправе приостанавливать исполнение думского постановления, если усмотрит, что оно не соответствует общим государственным пользам и нуждам, либо явно нарушает интересы местного населения.

В отличие от всех других городов, в Москве в соответствии с Городовым положением городской голова назначался императором по представлению министра внутренних дел. Городская дума избирала лишь двух кандидатов на этот пост. Члены московской городской управы, как и других городах империи, утверждались в должности правительственной администрацией: товарищ городского головы – министром внутренних дел, остальные члены – губернатором. Все члены городской управы считались состоящими на госслужбе. Чины им не присваивались, но они пользовались теми же правами, что и чиновники соответствующих классов. Независимо от усиления правительственного надзора и опеки над городским самоуправлением, его функции множились, в находящиеся в ведении органов самоуправления городское хозяйство расширялось и усложнялось. В связи с этим возникает необходимость в работе органов самоуправления широкого круга специалистов. Городская дума вправе назначать таких должностных лиц и создавать исполнительные комиссии. Развитие исполнительных органов городского самоуправления имело и обратную сторону: этот процесс приводил к возникновению противоречия между думой и управой, тем более что служебная карьера членов и служащих управы зависела не от думы, а от местной администрации. После избрания членов управы дума не могла их сместить.

В деревнях действовало волостное самоуправление. Волостной сход составляли все хозяева на определенной территории, т.е. имевшие земельный удел. Надел переходил по наследству. Волостной сход избирал волостных старшин. Выборы в сельской местности опирались на волостные сходы, которые выдвигали депутатов в земские органы власти и выборщиков, избиравших депутатов Госдумы.

Подводя итоги о становлении и развитии местного самоуправления в дореволюционной России, следует обозначить основные положения и характерные черты, сформировавшиеся в российском государстве и свойственные формированию института местной власти до 1917 года:

1) Многообразие      форм организации местного самоуправления. Это связано с самобытностью и специфичностью социально-экономического развития Российской Империи с существенными различиями культурных, национальных, и религиозных традиций;

2) Запрет на участие органов местного самоуправления в активной политической жизни страны. В дореволюционную эпоху, задачей органов по осуществлению власти на местном уровне было решение первоочередных, локальных потребностей народа. Государственная власть строго контролировало границы и пределы власти местных органов;

3) Разграничение предметов ведения и ресурсов между уровнями власти. Разграничения строились по принципу наибольшей эффективности реализации компетенции, а не по принципу достаточности;

4) Широким кругом полномочий  наделялись органы местного самоуправления в экономической и хозяйственной сферах жизнедеятельности общества и государства.

Революционные события 1917 года стали весьма значимым и  кардинальным переломом в истории российского государства. Политические и общественные изменения и нововведения коснулись и института местного самоуправления. Система местного самоуправления после свержения императорской власти пережила этап полного переустройства, которое происходило на протяжении всего 1917 года. Новая модель властных отношений на местном уровне, в первую очередь, основывалась на широких демократических началах, которые стали фундаментом для развития и становления рассматриваемого института в СССР. В планы предстоящих государственных преобразований входило формирования института местного самоуправления на основе всеобщего избирательного права, что стало немаловажным решением Временного правительства. Темпы развития и интенсивности осуществления таких демократических начал на местном уровне напрямую зависели от степени активности деятельности общественных сил на конкретной территории[5].

В начале революционных процессов оказывали своё влияние взаимоотношения власти городского уровня и представителей царской администрации. В качестве примера послужили проблемные аспекты местного самоуправления в Саратове, где городское самоуправление было подчинено действиям и полномочиям Тверского губернатора. В ходе революции активизировалась деятельность местных органов, а именно управ и городских дум, которые выступали с инициативой организации представительных структур местной власти. Другой орган местного самоуправления, – общественные исполнительные комитеты, проявляли наибольшую активность на начальном этапе становления демократизации городского самоуправления. Такие комитеты претендовали не только на исполнение административных функций, но и на непосредственное политическое участие в общественно-правовой жизни государства.

Реформа местного самоуправления 1917 года характеризуется следующими важными изменениями и принятыми решениями, утверждёнными Временным правительством:

1) Реформирование городского самоуправления. В планы местной реформы входили организация и проведение выборов, которые строились на демократических началах. В одних городах впервые вводили Городовое положение, а в других пересматривали уже действовавшее. Предполагался вывод крупных городов из земств, предоставив им право вступления в союзы и ассоциации. Также у органов государственной власти присутствовало намерение реформировать систему городских финансов и кредитов для городов;          

2) Реформирование земского самоуправления. В рамках данных изменений необходимо отметить, прежде всего, что вводилась новая мелкая единица – волостное земство. Были подготовлены поправки в положение о земских губерниях и уездных учреждениях. Такие поправки принимались с целью устранения опеки и подавления усиленного контроля со стороны государственной власти;

3) Создание поселкового самоуправление. По своей сути данная система управления на местном уровне напоминало упрощённое прежнее городское устройство;

4) Произошло преобразование полиции в земскую и городскую (выборную) милицию, в результате чего было издано специальное положение[6]. Также реализовалось введение административных судов, основная задача которых заключалась в обеспечении законности.

В целом, в революционные годы Временным правительством был проделан большой объём работы по созданию и формированию муниципального законодательства. Следует отметить, важные итоги осуществления власти в то время; 1) Советы, защищавшие рабочих и крестьян в процессе революции, получили от них реальную поддержку. 2) Основной идеологией власти в 1917 году являлся традиционализм революционных взглядов, а не западные демократические ценности. 3) У юридически выверенных актов проявлялся явный недостаток – не учитывалось быстрое и бурное изменение политической ситуации в стране.

К 1920 году была создана общая, единая система организационно-правовой структуры, на которой базировались все муниципальные образовании: городские, районные и сельские учреждения. Финансирование местных органов происходило централизовано, что не приводило к их самостоятельности и относительной независимости и имело дотационный характер.

В ходе строительства социализма правящая партия взяла курс на ужесточение организации власти, закрепление классовой расстановки сил и усиление влияния партийно-государственной системы. Происходил процесс интеграции советского, партийного и государственного аппарата. Тенденция к ограничению роли Советов наметилась к 1924 году, с принятием Конституции СССР, и сохранялась вплоть до 80-х годов XX в[7].

Во второй половине XX века в СССР было принято множество законодательных актов, регулирующих проблемные вопросы дальнейшего развития и совершенствования института местного самоуправления в советский период. В частности, это постановление ЦК КПСС «Об улучшении деятельности Советов депутатов трудящихся и усилении их связей с массами», которое вступило в силу в 1957 году. В 1967 году было издано постановление ЦК КПСС «Об улучшении работы сельских и поселковых Советов депутатов трудящихся, а в 1971 г. – «О мерах по дальнейшему улучшении работы районных и городских Советов депутатов трудящихся». Политико-правовые и общественные нововведения в сфере местного самоуправления были реализованы не в полной мере. Центральная власть в недостаточной степени обеспечивал Советы материальными, организационным и структурными ресурсами.

ЛИТЕРАТУРА:

1                Российская Федерация. Законы. Конституция Российской Федерации [принята всенародным голосованием 12 декабря 1993 года: с изменениями, одобренными в ходе общероссийского голосования 1 июля 2020 года]. – Текст: электронный // Гарант: [сайт информ.-правовой компании]. – URL: https://base.garant.ru/10103000//. – Режим доступа: сеть Интернет.

2                Российская Федерация. Законы. Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации: Федеральный закон Российской Федерации от 6 октября 2003 года №131-ФЗ: текст с изменениями и дополнениями на 30 декабря 2021 года: [принят Государственной Думой 16 сентября 2003 года: одобрен Советом Федерации 26 декабря 1996 года]. – Текст: электронный // Гарант: [сайт информ.-правов. компании]. – URL: https://base.garant.ru/186367/. – Режим доступа: сеть Интернет.

3                Российская Федерация. Указы. О гарантиях местного самоуправления в Российской Федерации: Указ Президента Российской Федерации №2265 от 22 декабря 1993 года: [принят Президентом РФ 22 декабря 1993 года]. – Текст: электронный // Гарант: [сайт информ.-правовой компании]. – URL: https://base.garant.ru/10102817/. – Режим доступа: сеть Интернет.

4                Смольникова Л. Г. Местное самоуправление как ресурс общественного развития: специальность 22.00.88 «Социология управления; социологические науки»: автореферат диссертации на соискание ученой степени кандидата социологических наук / Смольникова Любовь Георгиевна; ФГБОУ ВПО «Забайкальский государственный университет. – Чита,  2014. – 25 с. – Текст: непосредственный.

5                Бирюкова А. А. Становление местного самоуправления в Российской Федерации: от древней Руси до современности /А. А. Бирюкова // Вестник современных   исследований. – 2021. – №4-4(42). – С.8-11. – ISBN 2541-8300. – Текст: непосредственный.

6                Бубненков Р. Р. История формирования правовых основ местного самоуправления в России / Р. Р. Бубненков // Эпомен. – 2021. – №51. – С. 79-86. – ISSN 2686-6722 – Текст: непосредственный.

7                Васькова Д. Н. Проблемы развития местного самоуправления в Российской Федерации и пути их решения / Д. Н. Васькова, Т. Е. Ложкина // Вопросы студенческой науки. – 2019. – №5-1 (33). – С. 346-348. –  ISSN: 2587-8204. – Текст: непосредственный.

8                Глебова А. Н. К вопросу о существовании института местного самоуправления в советский период / А. Н. Глебова // Общественные науки. – 2015. – №4 (14). – С. 6-14. – ISSN 2587-8956. – Текст: непосредственный.

9                Донцова А. Е. Развитие местного самоуправления в период правления Петра I / А. Е. Донцова // Эпомен. – 2019. – №26. – С. 88-93. – ISSN 2686-6722. – Текст: непосредственный.

10            Ильина К. Е. История развития местного самоуправления в России / К. Е. Ильина,             А. С. Циндрин // Образование и право. – 2021. –   №52. – С. 157-167. – ISSN 2686-6722. – Текст: непосредственный.

11            Khachaturian M. V. Formation and development of zemstvo and local self-government bodies in pre-revolutionary Russia / The role and place of the region in the European socio-economic space. – 2018. – № 12. – Pp. 4-10. – ISSN 5601-1230. – Текст: непосредственный.