АЮПОВ Б.И.

Место учебы: ФГБОУ ВО «Национальный исследовательский Мордовский государственный университет им. Н. П. Огарёва», магистрант кафедры теории, истории государства и права и международного права юридического института.

ИСТОРИЯ СТАНОВЛЕНИЯ ИНСТИТУТА РЕФЕРЕНДУМА В РОССИИ

Аннотация: в статье исследованы механизмы выражения воли народа в разных исторических периодах. Проведен анализ практической реализации волеизъявления народа в царской России и в период Советской власти.

Ключевые слова: вече, городские думы, земская реформа, народ, референдум, сходы, царская Россия.

THE HISTORY OF THE REFERENDUM INSTITUTION IN RUSSIA

Abstract: the article examines the mechanisms of expressing the people's will in different historical periods. It analyzes the practical implementation of the people's will in Tsarist Russia and during the Soviet era.

Keywords: veche, city councils, zemstvo reform, people, referendum, assemblies, Tsarist Russia.

В истории царской России не проводились референдумы, так как этот институт прямой демократии еще не был разработан и введен в законодательство многими странами мира. Вместо этого, подобие прямой демократии осуществлялось через другие механизмы, такие как городские думы, собрания и уездные сеймы, в которых участвовали представители различных социальных слоев.

Существовавшая с 1471 года Новгородская судебная грамота включала в себя упоминание о таком органе как вече – особой группы, играющей важную роль в политической системе Новгородской республики. На вече также обсуждались насущные проблемы, однако присутствовали не только посадники, тысячники, бояре, князь, но и представители пяти губерний Великого Новгорода, а также купцы, ремесленники. В период Киевской Руси вечевые учреждения оставались господствующей формой демократии, поскольку вече или народное собрание изначально задумывалось как часть древнерусской общественно-политической системы. Наконец, родоначальником референдумов в России можно по праву назвать уходящие корнями в XIII-XIV века на всей территории Российского царства традицию выставлять на обсуждение наиболее важные проблемы, которые обсуждались на вечевом собрании, когда мнение каждого присутствующего подтверждается голосованием и заносится в официальный документ, который при необходимости может быть приложен к челобитной, адресованной царю или его соратникам. Важность решений, принимаемых путем вечевого собрания, можно объяснить тем, что у князей не было всей законодательной власти и по этой причине при принятии важнейших политических решений они были вынуждены советоваться с общественностью[1].

Период создания Московского государства (15 - начало 16 вв.) можно охарактеризовать как непрерывный процесс становления официальной и единой системы земского управления. В данное время на всеобщее обсуждение выносятся только самые важные вопросы, а само обсуждение оформляется жесткой системой подсчета голосов людьми, которые заслуживали доверия. После проведения Иваном Грозным земской реформы появились специально-уполномоченные лица местного самоуправления, такие как земские и губные старосты, сотские, десятские, целовальники, избранные народом, в результате значительно расширились их полномочия, и сократились до необходимого уровня количество вопросов, принимаемых в собраниях, которые все еще были похожи на собрания или сходы. В последующей русской истории до 1917 года собрания были единственной прямой демократией, площадкой для организации референдумов. Собрания (включая публичные и частные голосования) проводились группой граждан: промышленниками, фабрикантами, купцами, горожанами, ремесленниками, которые брали на себя обязанности по рассмотрению вопросов развития и благоустройства города, которые не были представлены законодательными или исполнительными органами, занимающиеся вопросами государственного управления.  Идеология, представляемая как господствующая форма демократии в царской России, оказалась жизнеспособной благодаря многовековым традициям коллективного сознания власти, коллективных переговоров и развлечений с приоритетом общих дел над частными, взаимопомощи и многих других определяющих факторов связанных с идеологией славянского народа.

Кроме того, существовали механизмы, которые позволяли муниципалитетам выражать свою волю по тем или иным вопросам. Так, в конце 19 в. в городах возникли муниципальные учреждения типа городских дум с определенными правами в местном самоуправлении. Муниципальные советники избирались голосованием и представляли интересы его жителей.

Однако участие в голосованиях было ограничено, право голоса имели не все люди, а только граждане, которые обладали определенным имуществом и доходами. Данная градация показывает, что механизмы прямой демократии в царской России грубо говоря отсутствовали в привычном понимании, либо были сильно ограничены, большинство населения не имели возможности выражать свою волю по отношению важных вопросов[2].

Использование референдума как инструмента прямой демократии было ограничено в России до революции 1917 года, и проведение консультативных опросов населения было скорее исключением, чем правилом. В период Советской власти использование референдума было ограничено еще сильнее, и только после распада Советского Союза институт референдума начал использоваться в России более широко.

После революции 1917 года и установления Советской власти в России, использование референдума как инструмента демократии было сильно ограничено. Власти Советского государства считали, что народ не обладает достаточной политической зрелостью и знаниями, чтобы участвовать в таких опросах.

События 1917 г., известные как Великая Октябрьская Социалистическая революция, повлияли на формирование нового начала государственной власти на местах, но существенно не изменили российскую историю референдума. Справедливо полагать, что до конца ХХ века демократия в СССР носила формальный (плакатный) характер. Идея всенародного референдума впервые была предложена в Конституции СССР 1936 г., когда референдум определялся не как всенародное голосование, а как опрос населения, проводимый по требованию одного из союзных государств (ст. 49). Для решения вопросов местного значения такая форма не была предусмотрена[3]. Аналогичные критерии были включены в Конституцию РСФСР 1937 г. (ст. 33). Референдумы можно определить, как форму непосредственной демократии, носящая по своей сути общественное участие, предполагающие различные отношения участия в управлении государством, с правом на свободу выражения мнений, признанным государственными органами. Существовавшая в СССР форма референдума объясняется жесткой централизацией власти (все важнейшие вопросы решались по указанию «сверху», господствующей коммунистической идеологией и руководящей ролью КПСС)[4].

Конституция СССР 1977 г. провозгласила, что важнейшие вопросы государственной жизни выносятся на общественное обсуждение, а также выносятся на голосование (референдум) (ст. 5)[5], продолжая Конституцию СССР 1936 г. Закон о референдуме был впервые принят в нашей стране 16 октября 1990 г., он касался вопросов государственной важности, в частности, первый всероссийский референдум был проведен 17 марта 1991 года на пост Президента РСФСР; одновременно - всенародный референдум о сохранении СССР. А Федеральный декрет № 154-ФЗ от 26 августа 1995 г. «Об основных принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации» (далее – Федеральный декрет № 154) направлен на придание местному самоуправлению новый демократический строй, без директив сверху, замена народного правления государственным, слияние государственного суверенитета с местным самоуправлением, либерализация, введение в этих учреждениях подлинно демократических выборов, а не безальтернативного голосования. Положительным моментом в Конституции № 154 можно назвать толкование ст. 1 определения вопросов местного значения как вопросов, непосредственно влияющих на жизнь населения города, отнесенных к таковым муниципальным законодательством в соответствии с Конституцией Российской Федерации, Федеральным законом № 154 и законами субъектов Российской Федерации. Местные референдумы определялись в данном случае в качестве голосования граждан по вопросам местного значения, а в ст. 3 назван в качестве формы осуществления права граждан на местное самоуправление.

Порядок проведения местных референдумов подробно изложен в ст. 22 представленного Закона: местная власть должна была решить, делать ли это по собственной инициативе или по просьбе населения. В то же время муниципальный устав должен включать положение о праве граждан на выражение инициативы о проведении голосования. Обращаясь к ст. 22 Конституции № 154, можно сказать, что референдум должен был быть проведен на основе всеобщего избирательного права, с прямым и добровольным голосованием, которое должно быть тайным, так как не допускалось подчинение волеизъявления граждан. Никакому федеральному правительству, правительству субъекта или местному самоуправлению не нужно было одобрять решение, принятое на местном референдуме. Если для реализации решения, принятого на референдуме, требовалось официальное юридическое подтверждение, то данным оформление должен был орган местного самоуправления, в чью компетенцию это входило. Решение, принятое на местном референдуме, и итоги выборов подлежали опубликованию (объявлению) органами государственной власти[6].

К сожалению, избирательная система в этот период испытала на себе влияние социалистической эпохи, местные референдумы почти не проводились (известны лишь единичные случаи), а последствия общенациональных выборов не обсуждались. Юридическое определение референдума, используемое в современных правовых системах и практике, содержится в Федеральном законе от 12 июня 2002 г. №. № 67-ФЗ «Об основных гарантиях избирательных прав и права на участие в референдуме граждан Российской Федерации», в котором понятие референдума называется формой прямого волеизъявления граждан РФ по наиболее важным вопросам государственного и местного значения в целях принятия решений, осуществляемого посредством голосования граждан РФ, обладающих правом на участие в референдуме (п. 53 ст. 2)[7].

Институт референдума – это один из механизмов прямой демократии, который позволяет гражданам выразить свое мнение по важным вопросам. В России институт референдума был введен в 1993 году после принятия Конституции Российской Федерации. Согласно статье 3 Конституции РФ, главным носителем суверенитета и единственным источником власти в России является ее народ.

Во многих демократических странах явка избирателей рассматривается как важнейший показатель легитимности референдума. Высокий уровень явки свидетельствует о том, что референдум смог вызвать широкий общественный интерес и участие, в то время как низкий уровень явки может свидетельствовать о том, что референдум не привлек внимания общественности или был не прозрачен, не справедлив. В России были опасения по поводу достоверности данных о явке избирателей, особенно когда возникают вопросы о прозрачности и подотчетности процесса референдума[8].

Стоит сказать, что эффективность института референдума в содействии демократическому участию и обеспечении легитимности политических решений зависит от целого ряда факторов, в том числе от качества правовой базы, регулирующей их использование, разнообразия точек зрения и информации, доступной гражданам во время кампании референдума, а также уровень общественного участия и участия в процессе.

ЛИТЕРАТУРА:

1             Российская Федерация. Законы. Конституция Российской Федерации [принята всенародным голосованием 12 декабря 1993 года: с изменениями, одобренными в ходе общероссийского голосования 1 июля 2020 года]. – Текст: электронный // Гарант: [сайт информ.-правовой компании]. – URL: https://base.garant.ru/10103000//. – Режим доступа: сеть Интернет.

2             Конституция (Основной Закон) Союза Советских Социалистических Республик [Принята VIII Всесоюзным чрезвычайным съездом Советов 5 декабря 1936 года] – Текст: электронный // URL: https://client.consultant.ru/site/list/?id=1018652672. – Режим доступа: сеть Интернет.

3             Конституция (Основной Закон) Российской Советской Федеративной Социалистической Республики [Принята постановлением Чрезвычайного XVII Всероссийского Съезда Советов от 21 января 1937 года] – Текст: электронный // URL: https://docs.cntd.ru/document/901814232. – Режим доступа: сеть Интернет.

4             Конституция (Основной Закон) Союза Советских Социалистических Республик [Принята Верховным Советом СССР 7 октября 1977 года] – Текст: электронный // URL: https://docs.cntd.ru/document/901817660. – Режим доступа: сеть Интернет.

5             Всеобщая декларация прав человека от 12 декабря 1948 г. [принята Генеральной Ассамблеей ООН 10 декабря 1948 года]. – Текст : электронный // Консультант Плюс: [сайт информ.-правовой компании]. – URL: http://www.consultant.ru/document/cons_doc_LAW_120805. – Режим доступа: сеть Интернет.

6 Российская Федерация. Законы. О референдуме Российской   Федерации: Федеральный конституционный закон № 5-ФКЗ: текст c изменениями и дополнениями на 30 декабря 2021 года [принят Государственной Думой 11 июня 2004 года: одобрен Советом Федерации 23 июня 2004 года]. Текст: электронный // Консультант плюс: [сайт информ.-правовой компании]. – URL: http://www.consultant.ru/document/cons_doc_LAW_ 48221. – Режим доступа: сеть интернет.

7 Российская Федерация. Законы. Об основных гарантиях избирательных прав и права на участие в референдуме граждан Российской Федерации: Федеральный закон № 67-ФЗ: текст с изменениями и дополнениями на 13 декабря 2024 года: [принят Государственной Думой 22 мая 2002 года: одобрен Советом Федерации 29 мая 2002 года]. – Текст: электронный // Гарант: [сайт информ.-правовой компании]. – URL:  https://base.garant.ru/184566/. – Режим доступа: сеть Интернет.

8             Антоненко Ю. П. История референдумов в России / Ю. П. Антоненко, О. Е. Калпинская // Дни науки: сборник материалов всероссийской научно-практической конференции преподавателей, аспирантов, магистрантов и студентов, Великий Новгород, 18–19 апреля 2017 года. – Великий Новгород: Новгородский филиал федерального государственного бюджетного образовательного учреждения высшего образования Российская академия народного хозяйства и государственной службы при Президенте Российской Федерации, 2017. – С. 166-169. – Текст: непосредственный.

9             Арутюнян О. О. К вопросу об истории становления института референдума в России / О. О. Арутюнян // Общество и право; учредитель Краснодарский университет МВД РФ: Краснодар, 2008. – № 4(22). – С. 126-128. – ISSN: 1727-4125. – Текст: непосредственный.

30          Виноградова Д. Институт референдума в истории России / Д. Виноградова // Предпринимательство; учредитель ИЗДАТЕЛЬ-М: Москва, 2006. – № 6. – С. 16-21. – ISSN: 0869-7051. – Текст: непосредственный.

10          Гаджикулиев И. Ш. Некоторые особенности становления института референдума в России / И. Ш. Гаджикулиев // Закон и право; учредитель ООО "Издательство "Юнити-Дана": Махачкала, 2023. – № 4. – С. 63-65. – ISSN: 2073-3313. – Текст: непосредственный.

11          Комарова В. В. История становления института референдума в России / В. В. Комарова // Lex Russica (Русский закон); учредитель Московский государственный юридический университет им. О.Е. Кутафина (МГЮА): Москва, 2004. – Т. 63, № 2. – С. 395-410. – ISSN: 1729-5920. – Текст: непосредственный.

12 Vashakidze, G. T. The existence and development of the referendum institution in the USSR / G. T. Vashakidze // Theoretical and practical aspects of the development of legal science : Collection of scientific papers based on the results of the international scientific and practical conference, Rostov-on-Don, August 11, 2017. Volume IV. – Rostov-on-Don: Innovative Center for the Development of Education and Science, 2017. – Pp. 8-10. – Текст: непосредственный.