ФАДЕЕВ М.А.

Место учебы: ФГБОУ ВО «Национальный исследовательский Мордовский государственный университет им. Н. П. Огарёва», магистрант кафедры теории, истории государства и права и международного права юридического института.

ПОСЛЕДНИЕ ПОПРАВКИ В КОНСТИТУЦИЮ РФ КАК ЭЛЕМЕНТ УКРЕПЛЕНИЕ ВЕРТИКАЛИ ВЛАСТИ

Аннотация. Статья посвящена анализу конституционной реформы 2020 года в Российской Федерации, которая рассматривается как доктринальная перестройка Основного закона под реально сложившийся политический режим. Исследуется процесс конституционного оформления вертикали власти и трансформация принципа разделения властей. Особое внимание уделяется изменению правового статуса местного самоуправления, утратившего организационную обособленность и вошедшего в единую систему публичной власти. Анализируется роль Государственного Совета РФ как нового конституционного органа, обеспечивающего координацию всех уровней власти. Рассматриваются изменения в порядке формирования судебной системы и органов прокуратуры, усиливающие президентское влияние, а также новые полномочия Президента РФ в отношении Правительства РФ. Автор приходит к выводу о завершении формирования конституционной модели с доминирующим положением главы государства, в которой вертикаль власти получила нормативное закрепление.

Ключевые слова: конституционная реформа, вертикаль власти, единая система публичной власти, президентская централизация, институт президентства.

THE LATEST AMENDMENTS TO THE RUSSIAN CONSTITUTION AS AN ELEMENT OF STRENGTHENING THE VERTICAL OF POWER

Abstract. The article analyzes the constitutional reform of 2020 in the Russian Federation, which is considered as a doctrinal restructuring of the Basic Law to align with the actually established political regime. The process of constitutional formalization of the vertical of power and the transformation of the principle of separation of powers are examined. Special attention is paid to changes in the legal status of local self-government, which has lost its organizational isolation and become part of the unified system of public authority. The role of the State Council of the Russian Federation as a new constitutional body ensuring coordination of all levels of government is analyzed. Changes in the procedure for forming the judicial system and prosecutor's offices, which strengthen presidential influence, as well as new powers of the President of the Russian Federation in relation to the Government of the Russian Federation, are considered. The author concludes that the formation of a constitutional model with a dominant position of the head of state has been completed, in which the vertical of power has received normative consolidation.

Keywords: constitutional reform, vertical of power, unified system of public authority, presidential centralization, institution of presidency.

Конституционная реформа 2020 года стала не просто точечной правкой Основного закона, а его доктринальной перестройкой под реально сложившийся политический режим. Если Конституция 1993 года фиксировала скорее желаемый вектор развития, то нынешние изменения оказались слепком с практики управления, вызревавшей на протяжении предшествующих двух десятилетий. В центре этого слепка обнаруживается новая конфигурация властных отношений, которую вполне обоснованно можно обозначить как конституционное оформление вертикали власти. Принцип разделения властей формально сохранён, однако содержательное наполнение взаимодействия между ними претерпело существенные изменения, требующие осмысления с позиций конституционной теории и практики правоприменения. Как отмечает А.Н. Медушевский, завершился «большой постсоветский конституционный цикл», итогом которого стала реконституционализация, то есть трансформация конституционных принципов в соответствии с изменившейся реальностью, по сути представляющая собой постсоветскую реставрацию сверхцентрализованной модели власти [7, с. 39].

Наиболее показательна в этом отношении судьба местного самоуправления. Статья 12 Конституции РФ, провозглашающая организационную обособленность муниципальной власти, формально осталась в силе. Однако поправки, в особенности обновлённая редакция статьи 132, фактически наполнили это положение новым содержанием. Муниципалитеты утратили прежнюю автономию и вошли в единую систему публичной власти уже не как обособленный уровень, а как составная часть общего механизма, подчинённая единым принципам функционирования [1]. Как отмечает Н.М. Добрынин, «конституционная инкорпорация и органов государственной власти, и органов местного самоуправления в единую систему публичной власти предполагает окончательное разрешение дискуссии об организационной обособленности местного самоуправления» [4, с. 35]. Иными словами, вертикаль публичной власти окончательно дотянулась до самого низа: любое решение, принятое на федеральном уровне, теперь должно без помех достигать последней улицы, каждого сельского поселения.

Центральным институциональным нововведением, призванным обеспечивать согласованное функционирование всех уровней публичной власти, стал Государственный Совет. Статья 83 Конституции РФ (пункт «е.5») закрепила его статус как органа, формируемого Президентом для координации взаимодействия органов, входящих в единую систему публичной власти, а также для определения основных направлений внутренней и внешней политики и приоритетов социально-экономического развития. Примечательно, что легальное определение самой «единой системы публичной власти» впервые появилось именно в Федеральном законе «О Государственном Совете Российской Федерации», а не в Конституции [2]. Как подчёркивает А.А. Клишас, Государственный Совет «олицетворяет саму концепцию единой системы публичной власти» [9, с. 45]. Председателем этого органа стал Президент РФ, в его состав вошли по должности Председатель Правительства, председатели обеих палат Федерального Собрания, руководитель Администрации Президента РФ и все высшие должностные лица субъектов Федерации. Трудно отделаться от ощущения, что Госсовет задумывался не столько как совещательная площадка, сколько как механизм «ручного управления» федерацией: теперь глава государства получил возможность легитимно собирать ключевых игроков и задавать им общий курс, не прибегая к административному нажиму за кулисами [8, с. 52].

Существенные изменения претерпели и рычаги влияния Президента на судебную власть и органы прокуратуры. Ранее право прекращения полномочий судей (за исключением судей Конституционного Суда РФ) принадлежало Высшей квалификационной коллегии судей, что рассматривалось доктриной как одна из важнейших гарантий независимости судебной власти. В соответствии с обновлённой редакцией статьи 83 (пункт «е.3») Президент вносит в Совет Федерации представление о прекращении полномочий не только судей Конституционного и Верховного Судов РФ, но и председателей, заместителей председателей и судей кассационных и апелляционных судов. Основанием может служить совершение поступка, порочащего честь и достоинство судьи, а также иные предусмотренные законом случаи. Как обоснованно отмечается в научной литературе, «Президент получает право самостоятельно инициировать увольнение судей» [5, с. 59]. При этом ранее действовавший механизм, требовавший заключения самой судейской корпорации, фактически утратил своё значение.

Аналогичная картина складывается и в отношении органов прокуратуры. Согласно новой редакции статьи 129 Конституции РФ, Генеральный прокурор РФ, его заместители и прокуроры субъектов Федерации назначаются на должность Президентом РФ после консультаций с Советом Федерации, а освобождаются от должности главой государства уже без каких-либо консультаций [1; 9, с. 178]. По сути, надзорное ведомство ставится под прямой президентский контроль, что в условиях укрепления вертикали власти выглядит вполне логично, однако порождает вопросы о сохранении баланса в системе сдержек и противовесов. Конституционный Суд РФ в ряде своих решений, в частности в Постановлении от 24 декабря 2020 года № 44-П, разъяснил, что подобные изменения не противоречат основам конституционного строя, поскольку направлены на обеспечение единства публичной власти и эффективности её функционирования [3]. Вместе с тем такая аргументация оставляет открытым вопрос о пределах президентского усмотрения при реализации кадровых полномочий.

На первый взгляд может показаться, что парламент приобрёл новые возможности влияния на формирование правительства. Государственная Дума теперь утверждает кандидатуры Председателя Правительства, его заместителей и федеральных министров (за исключением руководителей «силовых» ведомств). Однако, как справедливо указывают исследователи, «несмотря на повышение роли Государственной Думы РФ в процессе формирования Правительства РФ, глава государства имеет реальную возможность распустить нижнюю палату парламента на основаниях, предусмотренных статьями 111 и 117 Конституции РФ» [5, с. 59-60]. Трёхкратное отклонение представленных кандидатур даёт Президенту право назначить Председателя Правительства самостоятельно и одновременно распустить Государственную Думу, назначив новые выборы. Аналогичный механизм предусмотрен при повторном выражении недоверия Правительству. Получается, что механизм сдержек работает преимущественно в одном направлении.

Кроме того, в Конституции теперь прямо закреплено положение о том, что Президент «осуществляет общее руководство Правительством Российской Федерации» (пункт «б» статьи 83) и вправе председательствовать на его заседаниях. Слово «общее» в данном контексте приобретает ключевое значение: оно оставляет за главой государства право вмешиваться в любые вопросы правительственной компетенции, когда он сочтёт это необходимым. Правительство тем самым утрачивает черты самостоятельного высшего органа исполнительной власти, превращаясь в своего рода проектный офис при Президенте, реализующий его стратегические установки.

Дополнительным инструментом президентского влияния на законодательный процесс стало право обращаться в Конституционный Суд с запросом о проверке конституционности федеральных законов и федеральных конституционных законов до их подписания и обнародования (статья 84 Конституции РФ). Ранее такая возможность отсутствовала, и глава государства мог лишь отклонить закон либо подписать его. Теперь же появился дополнительный фильтр, позволяющий инициировать предварительный конституционный контроль без ограничения какими-либо объективными критериями, кроме собственного усмотрения Президента. Вкупе с правом вето и правом законодательной инициативы это формирует устойчивое президентское влияние на все стадии законотворческой деятельности.

Нельзя обойти вниманием и изменения, касающиеся требований к кандидатам на должность Президента РФ. Увеличение ценза оседлости с 10 до 25 лет, а также запрет на наличие иностранного гражданства или вида на жительство как в прошлом, так и в настоящем, направлены на укрепление суверенитета и лояльности главы государства. Эти требования, будучи закреплёнными непосредственно в Конституции, приобрели характер конституционных принципов, не подлежащих изменению в текущем законодательстве. Как отмечается в литературе, подобные ограничения характерны для государств с усиленной президентской властью и служат дополнительной гарантией независимости главы государства от внешнего влияния [9, с. 112].

Общий вектор изменений, таким образом, ведёт от смешанной (президентско-парламентской) республики к модели, которую всё чаще называют президентской республикой с доминирующим положением главы государства. Д.А. Колесников вводит даже термин «институциональная президентская централизация», подразумевая ситуацию, при которой «формальная парламентаризация сочетается с фактическим укреплением позиций Президента РФ в системе власти» [6, с. 55]. С ним трудно спорить: если в 1990-е годы некоторые исследователи ещё колебались в определении формы правления, то после реформы 2020 года сомнений практически не остаётся. Конституционный Суд РФ в своих решениях последовательно поддерживает такую интерпретацию, подчёркивая, что Президент, не относясь ни к одной из ветвей власти, обеспечивает их согласованное функционирование и несёт ответственность за состояние государственного механизма в целом [3].

Поправки 2020 года, следовательно, не просто скорректировали отдельные статьи Основного закона, но придали доктринальную завершённость процессам вертикализации, которые вызревали на протяжении 2000-х годов. Местное самоуправление утратило организационную обособленность и стало частью единой системы публичной власти. Государственный Совет превратился в конституционный орган стратегического целеполагания, интегрирующий федеральный, региональный и муниципальный уровни. Судебная и прокурорская системы поставлены в прямую зависимость от президентского усмотрения при назначении и прекращении полномочий высших должностных лиц. Парламентский контроль и процедуры утверждения правительства, сохранив внешние атрибуты, не создают реальных сдержек и противовесов, способных ограничить президентскую власть.

Всё это вместе даёт основания говорить о завершении формирования конституционной модели, в которой вертикаль власти получила не только фактическое, но и нормативное закрепление. Ближайшие годы покажут, насколько эффективной окажется эта модель в решении задач стратегического развития страны, однако уже сейчас можно констатировать, что конституционная реформа 2020 года заложила прочный фундамент для дальнейшей централизации публично-властных отношений, придав им легитимность и доктринальную обоснованность.

ЛИТЕРАТУРА:

1             Российская Федерация. Законы. Конституция Российской Федерации: [принята всенародным голосованием 12 декабря 1993 года с изменениями, одобренными в ходе общероссийского голосования 01 июля 2020 года]. – Текст: электронный // Консультант Плюс: [справ.-правов. система]. – URL: http://www.consultant.ru/. – Режим доступа: сеть Интернет.

2             Российская Федерация. Законы. О Государственном Совете Российской Федерации: Федеральный закон № 394-ФЗ: [принят Государственной Думой 25 ноября 2020 года: одобрен Советом Федерации 02 декабря 2020 года]. – Текст: непосредственный // Собрание законодательства Российской Федерации. – 2020. – № 50 (часть III). – Ст. 8039.

3             Российская Федерация. Постановление. По делу о проверке конституционности отдельных положений Закона Российской Федерации о поправке к Конституции Российской Федерации «О совершенствовании регулирования отдельных вопросов организации и функционирования публичной власти»: Постановление Конституционного Суда РФ № 44-П. – Текст: непосредственный // Собрание законодательства Российской Федерации. – 2021. – № 1 (часть II). – Ст. 287.

4             Добрынин Н.М. Конституционный принцип единства системы публичной власти и дальнейшая эволюция муниципального управления в России: на пути от субсидиарности к «демократическому централизму»? / Н.М. Добрынин. – Текст: непосредственный // Государство и право. – 2022. – № 5. – С. 33-46.

5             Зюзина Е.Б. Российская модель президентства в свете конституционной реформы 2020 / Е.Б. Зюзина, Л.Н. Дегтярева, Д.С. Петров, П.С. Зюзин, В.Д. Петрова. – Текст: непосредственный // Образование. Наука. Научные кадры. – 2020. – № 1. – С. 58-61.

6             Колесников Д.А. Конституционализация института президенциализма в России после конституционной реформы 2020 года / Д.А. Колесников. – Текст: непосредственный // Юридическая наука и практика. – 2025. – Т. 21, № 3. – С. 53-61.

7             Медушевский А.Н. Конституционная реформа в России: содержание, направления и способы осуществления / А.Н. Медушевский. – Текст: непосредственный // Общественные науки и современность. – 2020. – № 1. – С. 39-60.

8             Овсепян Ж.И. Модификации президентско-парламентской формы правления в Российской Федерации как отражение влияния угроз и рисков мироустройства первых десятилетий XXI в. / Ж.И. Овсепян. – Текст: непосредственный // Российское право: образование, практика, наука. – 2023. – № 1. – С. 45-58.

9             Хабриева Т.Я. Тематический комментарий к Закону Российской Федерации о поправке к Конституции Российской Федерации от 14 марта 2020 г. № 1-ФКЗ / Т.Я. Хабриева, А.А. Клишас. – Москва: Норма, 2020. – 240 с. – Текст: непосредственный.