СЕРГАЧЕВ С.В.

СЕРГАЧЕВ С.В.

Место учебы: ФГБОУ ВО «Национальный исследовательский Мордовский государственный университет им. Н. П. Огарёва», магистрант кафедры теории и истории государства и права юридического факультета.

ПРОБЛЕМЫ РЕФОРМИРОВАНИЯ ЖИЛИЩНО-КОММУНАЛЬНОГО ХОЗЯЙСТВА В РОССИИ

Аннотация. В статье рассматриваются проблемы правового регулирования в сфере жилищно-коммунального хозяйства

Ключевые слова: жилищная реформа, рыночная экономика, население, коммунальные услуги, жилищно-коммунальное хозяйство.

LEGAL AWARENESS CATEGORY IN RUSSIAN LEGAL SCIENCE

Abstract. The article considers the problems of legal regulation in the field of housing and communal services.

Keywords: housing reform, market economy, population, utilities, housing and communal services.

Жилищно-коммунальное хозяйство является важнейшей сферой социальной структуры общества. Качество ее функционирования на базе равноправного существования в данной сфере всех форм собственности позволяет создать поле качества экономических отношений собственников услуг ЖКХ и создать сетевую среду для реализации принципов социально-ориентированной рыночной экономики[5, С. 95].

Современное развитие жилищно-коммунального хозяйства в России прошло несколько стадий от экстенсивного до интенсивного, качественного развития. Механизм управления жилищно-коммунальным хозяйством в истории нашей страны менялся от жестко централизованного до децентрализованного, и сегодня этот процесс продолжается. Огромный вклад в исследования развития коммунального хозяйства внесли отечественные ученые: Ф.Г. Тагизаде, Л.Н.Чернышов, А.А. Аболин, Л.А. Велихов, Р.И. Орлова и другие. Первые упоминания о государственном контроле за состоянием безопасности и жилых строений, и дворовых территорий можно найти в Наказе Царя Алексея Михайловича «О градском благочинии» от апреля 1649 года, где в частности посадским людям предписывалось «...для чинения порядку и сбережения от огня ... объезжать улицы и переулки вдень и в ночь без перестани... Сверх того надобно на дворе дворник, который бы ведал кого впускать или кто куда пойдет и всякое бы дворовое дело и починки и прочие дела ведал...» и следил за установлением режима работы печного отопления в избах и банях. Эта дата и считается днем основания служб российского жилищно-коммунального хозяйства. Впоследствии функции «общественного благочиния» были переданы в 1771 году российской полиции, затем в 1802 году Министерству внутренних дел и государственных имуществ России (МВД). На определенном этапе деконцентрации власти началась постепенная передача компетенции, прав и имуществ властям городов. В канун 1917 года города России управлялись разными способами: городское общественное самоуправление – менее чем в 50% городов (то есть в наиболее развитых городах) и МВД – в небольших городах со слаборазвитой промышленностью и предпринимательством. В 1917 году полицию ликвидировали и начался период централизации управления местным хозяйством. Уже в январе 1919 года была признана целесообразность возвращения местным органам хозяйственных функций и в конце того же года был принят официальный курс на децентрализацию «по вертикали» и «по горизонтали». В 1931 году был создан аппарат для централизованного управления коммунальным хозяйством России, Народный комиссариат коммунального хозяйства РСФСР. В 1946 году Наркомат коммунального хозяйства был преобразован в Министерство коммунального хозяйства, а затем в 1971 году в Министерство жилищно-коммунального хозяйства РСФСР. В 1990 году ликвидируется Минжилкомхоз РСФСР и в 1991 образовывается Комитет жилищно-коммунального хозяйства при Совмине РСФСР, который был преобразован в 1992 году в Комитет жилищно-коммунального хозяйства в структуре Минстроя РСФСР [4, С. 126].

С распадом СССР и с образованием Российской Федерации происходила активная трансформация аппарата жилищно-коммунального хозяйства:

– 1993-1994 Комитет по муниципальному хозяйству Российской Федерации (Роскоммунхоз);

–1994 Государственный комитет Российской Федерации по вопросам архитектуры и строительства (Госстрой России);

– 1994-1997 Министерство строительства Российской Федерации (Минстрой России);

– 1997-1998 Государственный комитет Российской Федерации по жилищной и строительной политике;

– 1998-1999 Государственный комитет Российской Федерации по строительной, архитектурной и жилищной политике;

– 1999-2004 Государственный комитет Российской Федерации по строительству и жилищно-коммунальному комплексу (Госстрой России);

– 2004-2008 Федеральное агентство по строительству и жилищно-коммунальному хозяйству (Росстрой);

– 2008-2012 Департамент архитектуры, строительства и градостроительной политики Министерства регионального развития Российской Федерации;

– 2012-2013 Федеральное агентство по строительству и жилищно-коммунальному хозяйству (Госстрой).

Пройдя длительные этапы реформирования Указом Президента Российской Федерации от 1 ноября 2013 года федеральное агентство по строительству и жилищно-коммунальному хозяйству было преобразовано в Министерство строительства и жилищно-коммунального хозяйства Российской Федерации. В последние несколько лет напряженная ситуация в жилищно-коммунальном хозяйстве регулярно привлекает к себе внимание ученых-правоведов, экономистов, органов государственной власти и местного самоуправления разного уровня, специализированных организаций, предприятий и предпринимателей. В Государственной думе активно обсуждаются и принимаются поправки к законам, регламентирующим его деятельность, руководство России и регионов занимаются его реформированием. Состояние системы жилищно-коммунального хозяйства настолько проблемно, что в оперативном режиме им занимается даже Президент.

Очевидно, что современное состояние жилищно-коммунального хозяйства, его реформа приводят в целом к неудовлетворительным результатам и требуют новых путей реформирования. Намеченные задачи по реформе жилищно-коммунального хозяйства требуют скоординированных и последовательных действий всех уровней власти по обязательному выполнению мероприятий, предусмотренных каждым этапом реформирования [1, С. 62].

Однако качество нормативно-правовой базы, значительные пробелы в законодательстве, степень его полноты и соответствия особенностям регулируемого объекта в значительной степени обусловливают низкую эффективность управления жилищно-коммунальным хозяйством, уровень реализации конституционных прав населения в указанной сфере. Практика показывает, что как на федеральном, так и на региональном уровнях отсутствуют последовательные и скоординированные меры по реализации новой модели экономических взаимоотношений. Обращает на себя внимание отсутствие ряда необходимых норм в новом законодательстве, в том числе регулирующих порядок организации управления в сфере жилищно-коммунального хозяйства, обеспечивающих нормативно-правовое сопровождение реформы, механизм ее реализации.

Реформа осуществляется с различными нарушениями в виде несоблюдения федеральных стандартов, превышения роста стоимости жилищно-коммунальных услуг, неустойчивого функционирования системы жилищно-коммунального хозяйства и т.д. В этой связи реформа жилищно-коммунального хозяйства нуждается в координации деятельности субъектов Российской Федерации по ее проведению и комплексном подходе к перестроению правовой базы, регулирующей отношения в сфере жилищно-коммунального хозяйства, а законодательное сопровождение реформ требует эффективной нормотворческой деятельности.

На сегодняшний день в России сложились территориально обусловленные подходы к реформе жилищно-коммунального хозяйства. Выделились «передовые» города, наиболее активные и восприимчивые к новым веяниям, и города, по разным причинам «отстающие». Принципиальную роль в этом, прежде всего, играет уровень понимания проблем в сфере жилищно-коммунального хозяйства органами местного самоуправления. Реформирование управления жилищно-коммунального хозяйства на деле оборачивается появлением дополнительных управленческих звеньев, точно также не контролируемых населением. В свою очередь, новые управленческие структуры – товарищества собственников жилья, частные управляющие компании, так же как и прежние муниципальные управляющие предприятия, являются заложниками естественных монополистов – поставщиков коммунальных услуг – и региональных властей [3, С. 171].

Они объективно не могут способствовать снижению тарифов или справиться с глобальными проблемами коммунальных сетей, без решения которых локальные трудности преодолеваются только на время.

Состояние и специфика жилищно-коммунального хозяйства, его функционирование на современном этапе требуют новых подходов к реформированию. И поскольку жилищно-коммунальное хозяйство является сферой, непосредственно связанной с благосостоянием населения, удовлетворением его жизнеобеспечивающих потребностей, главной задачей государства сейчас является достижение равновесия между интересами государства и человека, снятие социальной напряженности, достижение конечной цели - повышение качества жизни людей.

Таким образом, назревает необходимость и актуальность реформирования и совершенствования действующей системы управления жилищно-коммунальным хозяйством.

На сегодняшний день для судьбы России и россиян не существует более значимой политической проблемы, чем проблема реформирования жилищно-коммунального хозяйства. Без жилищно-коммунального хозяйства нет поселений, а без поселений нет государств.

Одним из важнейших направлений социально-экономических преобразований в стране является реформирование и развитие жилищной сферы, создающей необходимые условия для проживания и деятельности человека.

Стратегической задачей функционирования данной отрасли является создание условий для устойчивого и эффективного экономического оборота жилищного фонда, в рамках которого удовлетворяются жилищные потребности граждан, поддерживаются и развиваются стандарты качества строительства и содержания жилья, воспроизводятся положительные импульсы для развития других секторов.

В центре государственной политики в сфере реформирования жилищных отношений стоит человек, взаимодействующий с рыночной средой по поводу организации своей жизнедеятельности. Успех реформирования жилищной сферы зависит от отношения к нему населения, прежде всего, от признания потребителями услуг соответствия целей и задач реформ их собственным интересам [3, С. 89].

Таким образом, под государственной политикой в сфере реформирования системы жилищно-коммунального хозяйства в целом понимается совокупность целей и способов по их реализации, отражающих наиболее предпочтительные направления развития жилищной сферы и обеспечивающих возможность свободного выбора, способа удовлетворения индивидуальных жилищных потребностей с помощью создания эффективных механизмов, способствующих самостоятельному решению гражданами жилищной проблемы.

Приоритеты и цели государственной политики в жилищной и жилищно-коммунальной сферах определены Указом Президента РФ от 7 мая 2012 г. № 600 «О мерах по обеспечению граждан РФ доступным и комфортным жильем и повышению качества жилищно-коммунальных услуг», а так же Концепцией долгосрочного социально-экономического развития РФ на период до 2020 года, утвержденной распоряжением Правительства РФ от 17 ноября 2008 г. № 1662.

Стратегическая цель государственной политики в жилищной и жилищно-коммунальной сферах на период до 2020 года – создание комфортной среды обитания и жизнедеятельности для человека, которая позволяет не только удовлетворять жилищные потребности, но и обеспечивает высокое качество жизни в целом.

Учитывая сложность проблем и необходимость выработки комплексного и системного решения, обеспечивающего кардинальное улучшение качества жизни граждан и повышение эффективности жилищно-коммунального хозяйства, представляется наиболее эффективным решать существующие проблемы в рамках государственной программы Российской Федерации «Обеспечение доступным и комфортным жильем и коммунальными услугами граждан Российской Федерации» утвержденной Постановлением Правительства от 15 апреля 2014 г. № 323.

Такое решение позволит объединить отдельные мероприятия и добиться мультипликативного эффекта, выраженного в развитии и модернизации коммунальной инфраструктуры и жилищного фонда, эффективном использовании коммунальных ресурсов, создании благоприятного инвестиционного климата и совершенствовании институциональной среды жилищно-коммунального хозяйства [3, С. 182].

Программа соответствует установленным распоряжением Правительства Российской Федерации от 17 ноября 2008 г. № 1662-р приоритетам социально-экономического развития Российской Федерации в части:

– снижения среднего уровня износа жилого фонда и коммунальной инфраструктуры до нормативного уровня и создания условий, обеспечивающих снижение износа жилищного фонда;

– приведения жилищного фонда к состоянию, отвечающему современным условиям энергоэффективности и экологической безопасности

– обеспечения соответствия объема комфортного жилищного фонда потребностям населения;

– модернизации жилищно-коммунальной сферы и обеспечения доступности расходов на эксплуатацию жилья и оплаты жилищно-коммунальных услуг для всего населения через развитие конкуренции в управлении жилищным фондом и его обслуживании, привлечение субъектов частного предпринимательства к управлению и инвестированию в жилищно-коммунальную инфраструктуру, совершенствование тарифной политики и развитие механизмов государственно-частного партнерства в сфере предоставления коммунальных услуг.

Цели государственной программы Российской Федерации «Обеспечение доступным и комфортным жильем и коммунальными услугами граждан Российской Федерации»:

– повышение доступности жилья и качества жилищного обеспечения населения;

– повышение качества и надежности предоставления жилищно-коммунальных услуг населению.

Задачи Программы:

– повышение эффективности, качества и надежности поставки коммунальных ресурсов, в том числе путем привлечения долгосрочных частных инвестиций;

– обеспечение населения питьевой водой, соответствующей требованиям безопасности и безвредности, установленным санитарно-эпидемиологическими правилами и др.

При рассмотрении вопросов по реформированию жилищно-коммунального хозяйства был выполнен анализ ряда исследований в области формирования систем и механизмов управления в жилищно-коммунальном хозяйстве позволил сделать выводы, что все действия по реформированию жилищно-коммунального хозяйства в постсоветской России можно объединить в несколько этапов.

Первый этап (1991 – 1996 гг.). На первом этапе усилия государства были сосредоточены на реформе органов управления и приватизации жилищного фонда. Органы государственной власти в этот период принимают ряд нормативно-правовых актов с целью адаптации отрасли жилищно-коммунального хозяйства к рыночным условиям. Так, в 1990 году при Совете министров РСФСР образован комитет по жилищно-коммунальному хозяйству, 8 февраля 1991 года комитет преобразован в Госкомитет, в 1991 г. Комитет вошёл в состав Министерство архитектуры, строительства и жилищно-коммунального хозяйства РСФСР, в 1992 г вновь образовывается самостоятельный центральный орган отраслевой компетенции – Комитет РФ по муниципальному хозяйству. В 1994 г. вместо Комитета РФ по муниципальному хозяйству создается Министерство строительства РФ с Департаментом жилищно-коммунального хозяйства в структуре, поскольку Указом Президента РФ №66 от 10 января 1994 г. была произведена перестройка центральных органов власти. Они были поделены на федеральные министерства и иные федеральные органы. Согласно этому указу, органы с названием «комитет» были упразднены.

Второй этап (1997 – 2004 гг.) ознаменовался принятием Концепции реформы жилищно-коммунального хозяйства.

Усилия власти были сосредоточены на обеспечении условий проживания, отвечающих стандартам качества; снижении издержек производителей услуг и, соответственно, тарифов при поддержании стандартов качества предоставляемых услуг; смягчении для населения процесса реформирования системы оплаты жилья и коммунальных услуг при переходе отрасли на режим безубыточного функционирования.

Указом Президента РФ от 17 марта 1997 г. № 249 «О совершенствовании структуры федеральных органов исполнительной власти» образуется Государственный комитет РФ по жилищной и строительной политике с Департаментом жилищно-коммунального хозяйства в структуре, затем в 1998 г. Министерство по земельной политике, строительству и жилищно-коммунальному хозяйству РФ, в этом же году был организован Государственный комитет РФ по строительной, архитектурной и жилищной политике, с Департаментом жилищно-коммунального хозяйства в структуре, а в 1999 г. происходит образование Госкомитета РФ по строительству и жилищно-коммунальному комплексу.

На третьем этапе (2004 – 2010 гг.) предполагалось провести мероприятия, направленные на укрепление позиций отрасли жилищно-коммунального хозяйства и снижение издержек: реструктуризацию кредиторской задолженности, инвентаризацию жилищного фонда и сопутствующей инфраструктуры, создание условий для привлечения инвестиций, проведение мероприятий по энергосбережению, переход на 100% оплату населением жилищно-коммунальных услуг .

С 2004 г. в результате административной реформы Государственный комитет Российской Федерации по строительству и жилищно-коммунальному хозяйству преобразуется в Федеральное агентство по строительству и жилищно-коммунальному хозяйству. Функции государственного комитета по принятию нормативных правовых актов в установленной сфере деятельности переходят к Министерству промышленности и энергетики Российской Федерации, функции по контролю и надзору – Федеральной службе по технологическому надзору., 01 декабря 2004 г. Федеральное агентство по строительству и жилищно-коммунальному хозяйству переходит в ведение Министерства регионального развития РФ, а в 2008 г. Федеральное агентство по строительству и жилищно-коммунальному хозяйству упразднено указом Президента Российской Федерации № 724 с передачей функций Министерству регионального развития Российской Федерации.

21 июля 2007 года принимается Федеральный закон № 185-ФЗ: «О Фонде содействия реформированию жилищно-коммунального хозяйства», направленный на создание правовых и организационно-экономических условий предоставления субъектам Российской Федерации бюджетных целевых средств на проведение капитального ремонта многоквартирных домов, а также на стимулирование процесса формирования рыночной инфраструктуры. Реализация данного закона активизировала органы власти в регионах и муниципальных образованиях на разработку и выполнение территориальных программ капитального ремонта.

На четвёртом этапе (2010 – 2013 гг.), в соответствии с концепцией федеральной целевой программы «Комплексная программа модернизации и реформирования жилищно-коммунального хозяйства на 2010 – 2020 годы», Правительство поставило задачу добиться обеспечения проведения соответствующих современным требованиям капитальных ремонтов жилых домов, включая требование энергоэффективности; снижения уровня износа объектов коммунальной инфраструктуры; достижения финансовой устойчивости предприятий коммунальной сферы.

Для достижения поставленных целей в 2012 г. образовано Федеральное агентство по строительству и жилищно-коммунальному хозяйству, которое находилось в ведении Министерства регионального развития РФ и выполняло функции по оказанию государственных услуг, управлению государственным имуществом в сфере строительства, градостроительства и жилищно-коммунального хозяйства.

25 декабря 2012 года Государственная Дума РФ приняла Федеральный закон №271-ФЗ, на основании которого в Жилищный кодекс был введен отдельный раздел по организации и проведению капитального ремонта общего имущества в многоквартирных домах. Закон определил общие положения о капитальном ремонте общего имущества в многоквартирных домах и что самое важное, порядок его финансирования. Началось внедрение системы капитального ремонта многоквартирных домов на основе частичного софинансирования граждан.

1 ноября 2013 г. Указом Президента РФ образовано «Министерство строительства и жилищно-коммунального хозяйства Российской Федерации»

Данный факт обозначил начало пятого этапа развития жилищно-коммунального хозяйства.

Пятый этап (конец 2013 г. – по настоящее время). На пятом этапе осуществляется переход обязательств финансирования капитального ремонта в многоквартирных домах к собственникам квартир. Поддержка государства и местных органов власти осуществляется в форме субсидий.

После создания Фонда содействия реформированию жилищно-коммунального хозяйства приоритет при предоставлении бюджетного финансирования капитального ремонта отдается тем многоквартирным домам, в отношении которых не исполнена обязанность по проведению капитального ремонта в соответствии с законом РФ от 04 июля 1991 № 1541-1 «О приватизации жилищного фонда в Российской Федерации».

Исследования показали, что на пятом этапе развития систем управления жилищно-коммунальным хозяйством капитальный ремонт выступает особо приоритетным элементом управления воспроизводством жизненного цикла многоквартирного дома. Капитальный ремонт следует рассматривать как комплекс организационно-экономических, инженерных мероприятий, организационно-технологических работ и финансово-кредитных схем, направленных на снижение (ликвидацию) физического износа объекта, обеспечение экономии энергоресурсов и повышения качества предоставляемых услуг.

Необходимо отметить, что основная цель реформирования капитального ремонта многоквартирных домов – переход обязательств по проведению капитального ремонта к собственникам квартир. При этом за органами государственной власти федерального и регионального уровней закрепляются координирующие функции.

Таким образом при рассмотрении вопросов реформирования жилищно-коммунального мы пришли к выводу, что в настоящее время реформа ЖКХ до сих пор не привела к реальному превращению жилищно-коммунальных услуг в рыночный сектор экономики. Этот сектор остается в значительной степени дотационным, несмотря на существенный рост оплаты услуг жилищно-коммунального хозяйства за счет населения. Предоставление жилищно-коммунальных услуг не ориентируется на реальные потребности жителей. Не сформированы механизмы привлечения инвестиционных средств в жилищно-коммунальное хозяйство, что не позволяет осуществлять нормальный процесс обновления основных фондов, приводит к усилению аварийности и неспособности предприятий жилищно-коммунального хозяйства обеспечить бесперебойное предоставление жилищно-коммунальных услуг, особенно в зимний период [1, С. 68].

Вопросы правового обеспечения реформы жилищно-коммунального хозяйства в Российской Федерации рассмотрены многими современными исследователями, но следует заметить, что все эти исследования в большей мере посвящены жилищному праву и лишь некоторые авторы проблему правового обеспечения жилищно-коммунального хозяйства рассматривают отдельно.

В отечественной научной литературе исследованию проблем жилищно-коммунального хозяйства и его реформирования посвящены труды следующих авторов: Л.В. Акифьевой, А.П. Алехина, Н.И. Бобровской, А.В. Ермишиной, Е.В. Захаровой, Л.Б. Зеленцова, А.Р. Иванова, Т.В. Карташовой, С.А. Кирсанова, Л.А. Комиссаровой, Т.А. Лелявиной, О.К. Мещеряковой, А.А. Нефедова, Ю.П. Панибратов, Е.Е. Румянцевой, А.Н. Ряховская, В.В. Стрельникова, Ю.В. Тишукова, Е.М. Черняева, Е.Н. Ярмоновой, Н.Ю. Ястремской и др.

Изучение трудов указанных авторов показало, что на сегодняшний имеется немало дискуссионных вопросов в практической деятельности по регулированию системы жилищно-коммунального хозяйства. Многие вопросы реформирования и совершенствования управления жилищно-коммунального хозяйства в современных условиях с учетом региональных особенностей продолжают оставаться недостаточно разработанными. Следует отметить, что большинство имеющихся работ по жилищно-коммунальному хозяйству посвящено проблемам повышения эффективности деятельности предприятий в данной сфере.

Данный обстоятельства свидетельствуют об актуальности и необходимости проведения дальнейших исследований в рассматриваемой области.

ЛИТЕРАТУРА:

1. Газимагомедова П.А. Реформирование ЖКХ как фактор развития рынка жилищно-коммунальных услуг / П.А. Газимагомедова // Управление экономическими системами: электронный научный журнал. – 2012. – № 39. – С.62.

2. Иванов А.Р. Жилищно-коммунальное хозяйство как многоотраслевой комплекс / А.Р. Иванов // Вестник Тамбовского университета. Сер. Гуманитарные науки. – 2012. – Том 107. – № 3. – С. 86–89.

3. Лелявина Т.А. Совершенствование управления жилищно-коммунальным хозяйством мегаполиса: дис. … канд. юр. наук / Т.А. Лелявина. – СПб., 2009. – 171с.

4. Ярмонова Е.Н. Общие направления реформирования жилищно-коммунальной отрасли: исторический аспект / Е.Н. Ярмонова // Наука 21 века: вопросы, гипотезы ответы. – 2013. – № 2. – С. 126–123.

5. Ясин Е. Г. Политическая экономия реформы ЖКХ / Е. Г. Ясин // Экономическая политика. – 2006. – № 2. – С.95–119.