СИНДЯНКИН Н. Н.
ПОНЯТИЕ «ИНСТИТУТ ВЫСШЕГО ДОЛЖНОСТНОГО ЛИЦА СУБЪЕКТА РОССИЙСКОЙ ФЕДЕРАЦИИ» В КОНСТИТУЦИОННОМ ПРАВЕ
Ученая степень: кандидат юридических наук.
Место работы: Негосударственное образовательное учреждение высшего профессионального образования «Мордовский гуманитарный институт».
Аннотация. Статья посвящена спорным аспектам понятия одного из центральных институтов конституционного права – институту высшего должностного лица субъекта Российской Федерации. Автор, анализируя различные подходы к пониманию рассматриваемого института, дает его определение.
Ключевые слова: институт, высшее должностное лицо, субъект Российской Федерации, полномочия, конституционное право, статус, конституционно-правовой статус, структура.
SINDYANKIN N. N.
CONCEPT «INSTITUTE OF THE HIGHEST OFFICIAL OF THE SUBJECT OF THE RUSSIAN FEDERATION» OF THE CONSTITUTIONAL RIGHT
Abstract. Article is devoted to disputable aspects of concept of one of the central institutes of a constitutional right – to institute of the highest official of the subject of the Russian Federation. The author, analyzing various approaches to understanding of the considered institute, gives its definition.
Keywords: institute, the highest official, subject of the Russian Federation, power, constitutional right, status, constitutional legal status, structure.
Статус любого органа государства обладает общеправовой структурой. Структура статуса различных субъектов конституционно-правовых отношений являлась предметом рассмотрения в литературе. Например, Л. Д. Воеводин, обосновывая структуру правового статуса человека и гражданина, отмечал, что правовой статус составляет совокупность разнообразных связей и отношений между обществом, государством и гражданином [1]. По мнению Р. О. Халфиной, основой правового статуса личности являются общие (конституционные) права и обязанности [2]. В. И. Новоселов полагал, что общий правовой статус включает в себя не только общие конституционные права и обязанности граждан, но и общие отраслевые [3]. Н. И. Матузов считает необходимым включать в статус кроме прав и обязанностей еще и ответственность [4]. По мнению Д. Ивайловского институт высшего должностного лица республики Российской Федерации включает в себя порядок наделения его полномочиями, собственно полномочия, порядок досрочного прекращения полномочий [5].
Рассматривая конституционно-правовые характеристики субъекта федерации, А. Н. Лебедев выделяет в структуре его статуса «совокупность установленных нормами основного закона государства прав, гарантий их реализации, обязанностей, ответственности» [6].
Анализируя понятие и основные характеристики института высшего должностного лица субъекта Российской Федерации, П. И. Ибрагимова указывает «под институтом высшего должностного лица субъекта Российской Федерации следует понимать совокупность конституционно-правовых норм, регулирующих общественные отношения, возникающие в связи с наделением полномочиями, деятельностью и прекращением деятельности высшего должностного лица субъекта Российской Федерации. В структуру института высшего должностного лица субъекта Российской Федерации входят следующие элементы: 1. порядок наделения полномочиями высшего должностного лица субъекта РФ; 2. функции и полномочия высшего должностного лица субъекта РФ; 3. прекращение полномочий высшего должностного лица субъекта РФ; 4. ответственность высшего должностного лица субъекта РФ» [7].
Н. А. Богданова выделяет следующие четыре элемента конституционно-правового статуса, формализованные в нормах конституционного права или вытекающие из них:
- место субъекта в обществе и государстве, его социально-политическая роль и назначение;
- общая правоспособность как основание для включения того или иного субъекта, выступающего в соответствующем правовом качестве, в конституционно-правовые отношения;
- права и обязанности, или компетенция, и ответственность;
- гарантии устойчивости и реальности правового состояния субъектов конституционного права [8].
Предложенное вычленение структурных элементов конституционно-правового статуса представляется ценным в силу самого факта их формулирования.
Рассматривая высказывавшиеся в литературе положения относительно характеристик элементов статуса [9], А. А. Ливеровский, в частности, отмечает некоторое смешение собственно статусных характеристик субъектов конституционно-правовых отношений с предпосылками к обладанию статусом. По его мнению, например, общая правоспособность является не элементом статуса, а предпосылкой к его обладанию. Соглашаясь с Н. А. Богдановой в том, что центральным элементом статуса субъекта конституционного права являются полномочия (права и обязанности, компетенция, юрисдикция и др.), А. А. Ливеровский утверждает, что статус субъекта не ограничивается только полномочиями. «Конечно, любая правовая конструкция, - пишет он, - может быть сведена к правам и обязанностям. Представляется, что такой подход приемлем для защиты интересов участников правоотношений, однако он не учитывает различие юридических конструкций по их целевому назначению» [10].
Обосновывая свое понимание структуры элементов статуса, он формулирует ее следующим образом: «представляется наиболее «классической» структура статуса субъекта права, включающая в себя следующие обязательные элементы: права, обязанности, гарантии и ответственность» [11]. Данная структура получила отражение в специальной литературе [12].
Следует учитывать, что разрабатываемые различными авторами подходы к изложению статусных характеристик субъектов права, были ориентированы на необходимость раскрытия нормативного содержания конкретных статусов субъектов конституционно-правовых отношений. В то же время они могут быть использованы как юридико-конструктивная и терминологическая основы для характеристики статуса иных субъектов конституционно-правовых отношений, например, статуса высшего должностного лица субъекта Российской Федерации. Содержательное его наполнение было предметом исследований достаточно широкого круга авторов.
Так, при анализе реальной структуры государственного управления предлагалось выделять следующие элементы статуса органа государственного управления: 1) официальное наименование органа, используемые им атрибуты, гербовая или иная печать, порядок учреждения органа, порядок формирования его личного состава, придание органу определенной структуры (штатное расписание); 2) цели и задачи органа управления, его компетенция (права и обязанности), соответствующая функциям и методам управления, наименование, юридическая сила и порядок издания правовых актов управления, виды и порядок получения, использования и предоставления информации; 3) порядок финансирования органа управления и его характеристика как юридического лица; 4) подчиненность, подотчетность, подконтрольность, поднадзорность и подответственность органа управления («подюрисдикционные» моменты статуса), а также гарантии его деятельности и применяемые к нему санкции как выражение ответственности [13].
Н. М. Конин рассматривает «правовые основы формирования государственных органов исполнительной власти (органов государственного управления)», важным элементом характеристики их административно-правового статуса, которая «включают в себя три обязательных элемента: правовые основания, предусмотренные правом условия и порядок создания этих органов» [14].
В одной из работ Б. Н. Габричидзе выделяются следующие элементы конституционного статуса государственных органов: 1) политическая и государственно-правовая характеристика органа государства; 2) место различных видов органов в общегосударственной системе, дифференциация систем, подсистем и видов органов, их соотношение; 3) основы взаимоотношений органов между собой; 4) важнейшие принципы организации и деятельности государственных органов; 5) основы компетенции; 6) виды правовых актов государственных органов [15].
Подобный подход является достаточно распространенным, о чем можно судить по тому, насколько подобная схема повторяется в учебной литературе. Например, широкая по набору характеристик и сущностных свойств трактовка содержания структуры правового статуса органа предлагается в одном из учебников по конституционному праву зарубежных стран: 1. «Правовой статус органа включает, прежде всего, определение социального назначения этого органа (или системы органов), выражаемого в его (их) задачах». 2. «Непременный элемент статуса государственных органов - это их компетенция, которая включает функции и конкретные полномочия (права и обязанности) в отношении определенных предметов ведения. Функции определяют направления, сферы деятельности государственного органа, тогда как полномочия показывают, что конкретно орган может или должен делать в отношении конкретного предмета». 3. «Компетенция государственного органа реализуется в его актах и действиях». 4. «Важный элемент статуса государственного органа - порядок его формирования, который чаще всего представляет собой избрание или назначение». 5. «Для представительных и некоторых других органов существенное значение имеет их внутренняя организация, которая также есть элемент статуса». 6. «Следующий элемент статуса государственного органа - это порядок его работы, его процедура». 7. «У многих государственных органов элементом правового статуса является ответственность» [16].
В. М. Манохин, рассматривая характеристику органа исполнительной власти в плане составляющих его элементов, приходит к выводу о том, что «статус органа исполнительной власти составляют взятые в единстве элементы: от способа формирования до полномочий личного состава включительно, и эти элементы обязательные» [17].
Приведенные примеры вычленения структурных элементов статуса государственного органа представляют наиболее общую его характеристику. При этом они могут быть использованы и в целях выявления соответствующего содержания структуры статуса такого субъекта конституционных отношений, как высшее должностное лицо субъекта Федерации. Попробуем на основе изложенного выше сформулировать некоторые выводы.
Обратившись к «классической» структуре статуса, мы не найдем в системе ее элементов упоминания о предпосылках статуса, т.е. тех условиях, при наличии которых происходит собственно само конструирование органа. К таким предпосылкам следует отнести порядок формирования органа, выполнение предъявляемых правовыми нормами к кандидатам на замещение соответствующих должностей требований. Существуют и другие важные условия функционирования органа, но которые в понятие «статус» не могут быть включены в силу отсутствия у них статутных характеристик. Например, социально-экономические условия, в которых приходится осуществлять свою деятельность органу публичной власти.
Включение в элементный состав статуса предпосылок его осуществления и условий деятельности еще больше «размывает» его содержание, делает неоправданно широким. Например, вполне допустимо отсутствие в статусе депутата норм, регламентирующих порядок его избрания. Но общая оценка места и роли депутата в системе политических и правовых отношений не может быть дана без рассмотрения процедуры занятия им должности. Для общей характеристики роли и значения депутата может быть использован термин «институт народного представительства», в котором статус депутата занимает свое место и является частью института.
Аналогичным образом мы можем рассуждать и при исследовании понятий «статус высшего должностного лица» и «институт высшего должностного лица». Последнее является более широким понятием по отношению к первому. Он включает в себя не только статические и динамические составляющие статуса, но также предпосылки и условия их возникновения. Статус же включает в себя права, обязанности, гарантии и ответственность, т.е. те сущностные характеристики, которые определяют роль и место носителя статуса в системе субъектов конституционно-правовых отношений.
Институт же охватывает своим содержанием более широкий круг норм, которые в определенной степени предопределяют содержание статуса. Например, на статус высшего должностного лица субъекта Российской Федерации существенным образом может повлиять процедура занятия им должности: посредством проведения всенародных выборов или путем голосования депутатов на заседании представительного органа. Процедура досрочного освобождения от должности также может влиять на характеристики элементов статуса (например, объем прав во взаимоотношениях с парламентом).
Подводя итог, можно дать следующее определение институту высшего должностного лица субъекта Российской Федерации - это юридическая конструкция, вобравшая в себя конституционно-правовые характеристики субъекта конституционно-правовых отношений, порядок наделения его властными полномочиями и порядок досрочного прекращения властных полномочий.
ЛИТЕРАТУРА
1.Воеводин Л. Д. Юридический статус личности в России : учебное пособие. – М., 1997. – С. 6.
2.Халфина Р. О. Общее учение о правонарушении. – М., 1974. – С. 123-126.
3.Новоселов В. И. Правовое положение граждан в советском государственном управлении. – Саратов, 1976. – С. 37-39.
4.Матузов Н. И. Юридические обязанности и ответственность как элементы правового статуса личности // Конституция СССР и правовое положение личности. – М., 1979. –С. 81-88.
5.Ивайловский Д. Институт высшего должностного лица в системе органов государственной власти Республики Бурятия и его эволюция // Право и управление ХХI век. – 2008. – № 1. – С. 9.
6.Лебедев А. Н. Статус субъекта Российской Федерации (основы концепции, конституционная модель, практика). – М., 1999. – С. 29.
7.Ибрагимова П. И. Понятие и основные характеристики института высшего должностного лица субъекта Российской Федерации // Вестник Дагестанского государственного университета. – 2011. – Вып. 2. – С. 125-128.
8.Богданова Н. А. Система науки конституционного права. – М., 2001. – С. 66-70.
9.Богданова Н. А. Категория статуса в конституционном праве // Вестник Московского университета. – 1998. – № 3. – С. 14.
10.Бродский М. Н., Ливеровский А. А. Правовой статус и экономическое развитие субъекта Российской Федерации. – СПб., 2000. – С. 20.
11.Там же. – С. 21.
12.Зиновьев А.В. Статус народного депутата в СССР (проблемы теории и практики). – Л., 1987. – С. 71-84.
13.Белкин А. А., Гумерова Л. Ш. Понятие и особенности правового статуса органа советского государственного управления // Государственное управление и право: история и современность. Межвузовский сборник. – Л., 1984. – С. 6-12.
14.Конин Н. М. Российское административное право. Общая часть: Курс лекций. – Саратов, 2001. – С. 166.
15.Габричидзе Б. Н. Конституционный статус органов Советского государства. – М., 1982. – С. 10-11.
17.Манохин В. М. Организация правотворческой деятельности в субъектах Российской Федерации. – Саратов, 2002. – С. 211.