КУЛАГИН С.В.
МУНИЦИПАЛЬНОЕ ПРАВОТВОРЧЕСТВО И МУНИЦИПАЛЬНЫЕ ПРАВОВЫЕ АКТЫ
Место учебы:
ФГБОУ ВПО «МГУ им. Н.П. Огарёва».
Аннотация.
Данная статья посвящена актуальным вопросам, связанные с муниципальным
правотворчеством и муниципальными правовыми актами.
Ключевые
слова: муниципальное
правотворчество, понятие правотворчества, виды правотворчества, система
правотворчества, местное самоуправление, правотворчество населения,
муниципальный акт, муниципальный договор, правотворчество, законотворчество.
KULAGIN S.V.
MUNICIPAL LAW-MAKING AND MUNICIPAL LEGAL ACTS
Abstract. This article is devoted to topical issues relating to municipal law-making and municipal regulations.
Keywords : municipal law-making , the concept of law-making, the kinds of lawmaking, law-making system,
local government, law-making public, municipal act, the municipal contract , law-making, law-making.
Термин «муниципальное правотворчество» - сложное
комплексное понятие, долгое время не имевшее четко сформулированного
определения. В юридической науке при рассмотрении вопроса о создании нормы
права, правового акта применяются термины: «правотворчество»,
«законотворчество», «нормотворчество», нередко используемые как синонимы.
Исходя их этого, законотворчество – деятельность по
принятию правовых актов в виде законов, нормотворчество – по изданию нормативных
правовых актов, а правотворчество – по изданию правовых актов вообще. Они
являются нетождественными, как по отношению к результату правотворчества, так и
по отношению к субъекту правотворчества. Так, законы в настоящее время могут
приниматься только представительными органами Российской Федерации, субъектов
Российской федерации и непосредственно населением на референдуме
соответствующего уровня. Нормативные правовые акты могут приниматься
федеральными органами государственной власти, органами государственной власти
субъектов Российской Федерации, органами местного самоуправления,
непосредственно населением на местных референдумах и сходах граждан. Что
касательно принятия правовых актов - количество субъектов правотворчества
практически ничем не ограничено.
Слово «правотворчество» - многосоставное. Первую
часть - «право», которое рассматривается как мера дозволенного поведения,
свободу усмотрения. Если рассматривать «правотворчество» как право
правотворческого органа на создание правовых актов, то интерес вызывают пределы
такой свободы усмотрения. Анализ действующего законодательства позволяет сделать
вывод о том, что абстрактное право на издание правовых актов может
трансформироваться в обязанность правотворческого органа издать конкретный
правовой акт. Проще всего это проследить на примере индивидуальных актов: после
подачи заявления работником об увольнении по собственному желанию работодатель
обязан издать соответствующий приказ не позднее двухнедельного срока; после
принятия искового заявления суд обязан вынести решение (определение) по делу. Но
правило «трансформации» действует и применительно к нормативным правовым актам.
Понимание правотворчества в качестве исключительно
государственного полномочия (государственной деятельности особого рода)
характерно для советского периода и периода становления местного самоуправления
в Российской Федерации.
Расширение компетенции местных органов власти за счет
повышения значимости актов, в первую очередь, представительных органов
отмечалось в начале 80-х годов. Но правотворчество местных органов власти
оставалось по своей сути государственным, во всем подконтрольным вышестоящим
органам государственной власти. Система вышестоящих - нижестоящих Советов и
исполкомов пронизывала все государственное устройство снизу доверху.
Первая попытка идентифицировать издание местных
правовых актов как самостоятельный вид правотворчества была предпринята в Законе
РФ от 6 июля 1991 г. № 1550-I «О местном самоуправлении в Российской Федерации» (далее
закон №1550-I), впервые урегулировавшим вопросы местного самоуправления.
Так, согласно ч.1 ст.7 закона №1550-I местные советы
и соответствующие органы управления наделялись собственной компетенцией. При
этом органы государственной власти и управления (ч.4 ст. 7 закона №1550-I) не
вправе были самостоятельно принимать к своему рассмотрению вопросы, отнесенные к
компетенции органов местного самоуправления. В соответствии с ч. 2. ст.9 закона
№1550-I органы государственной власти и управления края, области, автономной
области, автономного округа не вправе были принимать не предусмотренные
законодательством решения, регламентирующие деятельность органов местного
самоуправления.
C принятием 12 декабря 1993 г. Конституции Российской
Федерации, закрепившей институт местного самоуправления (глава 8) и обозначившей
органы местного самоуправления в качестве самостоятельного механизма реализации
власти народа (часть 2 статьи 3), не входящего в систему органов государственной
власти (статья 12), подход к пониманию местного (муниципального) правотворчества
изменился.
Авторы современных учебников и учебных пособий по
муниципальному праву, как правило, ограничиваются упоминанием о муниципальном
правотворчестве (правотворчестве муниципальных образований), но не дают его
четкого понятия, не раскрывают его содержание.
В общем смысле муниципальное правотворчество
представляется как деятельность муниципальных образований в пределах их
компетенции, направленная на создание, изменение, отмену правовых норм.
Необходимо отметить, что характер и объем
муниципального правотворчества напрямую зависит от правотворчества
государственного. Именно федеральное законодательство определяет пределы
компетенции муниципального образования перечнем вопросов местного значения,
только федеральными законами и законами субъектов Российской Федерации на органы
местного самоуправления может быть возложено осуществление части государственных
полномочий.
Существует мнение - муниципальное правотворчество
является полностью «подзаконным», то есть муниципальное образование призвано
исполнять, реализовывать, применять принятые на государственном уровне
нормативно-правовые акты и только в этих целях вправе принимать (издавать) свои
муниципальные правовые акты.
Так, в статье 17 Федерального закона от 06.10.2003 №
131-ФЗ «Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской
Федерации» (далее – ФЗ №131)
полномочие органов местного самоуправления по решению вопросов местного значения
путем издания муниципальных правовых актов названо одним из первых. Статья 2 ФЗ
№131 закрепила определение муниципального правового акта, как решения по
вопросам местного значения или по вопросам осуществления отдельных
государственных полномочий, переданных органам местного самоуправления
федеральными законами и законами субъектов РФ, принятое населением
муниципального образования непосредственно, органом местного самоуправления и
(или) должностным лицом местного самоуправления, документально оформленное,
обязательное для исполнения на территории муниципального образования,
устанавливающее либо изменяющее общеобязательные правила или имеющее
индивидуальный характер.
Данное определение муниципального правового акта
содержит в себе указание и на формы-виды (нормативное и индивидуально-правовое,
по вопросам местного значения и вопросам реализации переданных государственных
полномочий), и на способы (непосредственное и опосредованное) муниципального
правотворчества. Это дает некоторую основу для определения термина
«муниципальное правотворчество». Однако анализ иных норм ФЗ №131 позволяет
сделать вывод о неполноте данного определения «муниципальный правовой акт». Так,
29 декабря 2006 г. ФЗ №131 дополнен статьями 14.1, 15.1, 16.1, вступившими в
силу с 01.01.2007, которые предусматривают права органов местного самоуправления
соответствующих муниципальных образований на решение вопросов, не отнесенных к
вопросам местного значения других муниципальных образований, органов
государственной власти и не исключенных из их компетенции федеральными законами
и законами субъектов Российской Федерации. Совершенно очевидно, что решение
таких вопросов также требует документального оформления в виде муниципальных
правовых актов.
Таким образом, можно сделать следующие выводы о
содержании муниципального правотворчества:
1. Это процесс по созданию правовых актов,
направленных на решение определенных в соответствии с действующим
законодательством вопросов.
2. К таким вопросам относятся: 1) вопросы местного
значения, соответствующие определенному виду муниципального образования; 2)
вопросы по реализации переданных в установленном порядке полномочий Российской
Федерации и государственных полномочий субъектов РФ; 3) вопросы, не отнесенные к
вопросам местного значения других муниципальных образований, органов
государственной власти и не исключенные из их компетенции федеральными законами
и законами субъектов Российской Федерации.
3. Решение указанных вопросов может осуществляться
населением непосредственно или через органы местного самоуправления. При этом
органы местного самоуправления могут осуществлять решение всех указанных
вопросов, а население непосредственно – только вопросы местного значения (ч.1
ст.22, ч.1 ст.25 ФЗ №131).
Таким образом, муниципальное
правотворчество можно
рассматривать как осуществляемый
в установленном порядке процесс принятия решений по вопросам местного значения
непосредственно населением, органами местного самоуправления соответствующего
муниципального образования или их должностными лицами путем издания (принятия)
муниципальных правовых актов, а также по иным вопросам, реализуемым органами
местного самоуправления в соответствии с законодательством, путем издания
(принятия) муниципальных правовых актов или заключения договоров (соглашений),
содержащих правовые предписания.
ЛИТЕРАТУРА.
1.
Александрова З.Е. Словарь синонимов русского языка. Практический справочник. –
М.: Издательство «Русский язык», 2001. – С.
535.
2.
Комаров С.А. Общая теория государства и права: учебник. – М., 1998. – С.241.
3.
Лукашова Е.А. Право в политической системе развитого социализма. Право и
правотворчество: вопросы теории // Сборник научных трудов. – М., 1982. –
С.21-22.
4.
Ушаков Д.Н. Толковый словарь русского языка в 3-х томах. – М.: «Вече», «Мир
книги», 2001. – С.529.
5.
Конституция Российской Федерации. Принята на всенародном голосовании 12 декабря
1993 г. // Рос. газета. – 1993. – 25 декабря. – № 237.
6.
Бюджетный кодекс Российской Федерации от 31 июля 1998 г. № 145-ФЗ // Рос.
газета. – 1998. – 12 августа. – №
153-154.
7.
Трудовой кодекс Российской Федерации от 30 декабря 2001 г. № 197-ФЗ с
последующими изменениями // Рос. газета. – 2001.
– 31 декабря. – № 256.
8.
О местном самоуправлении в Российской Федерации: Закон РФ от 6 июля 1991 г. N
1550-I // Ведомости Съезда народных депутатов РФ и Верховного Совета РФ. –
№ 29. – Ст. 1010. – Утратил силу.
9.
Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации:
Федеральный закон от 06.10.2003 № 131-ФЗ // Собрание законодательства РФ. –
2003. – № 40. – Ст. 3822.
10.
Попов Е.А. Общество и духовная жизнь человека в условиях современного
муниципального развития // Политика и Общество. – 2013. – № 6. – С. 104-107.
DOI: 10.7256/1812-8696.2013.6.6355.
11.
Агузарова Л.А. Проблемы формирования бюджетов муниципального образования в
дотационном регионе (на материалах РСО-Алания) // Налоги и налогообложение. –
2013. – № 4. – С. 104-107. DOI: 10.7256/1812-8688.2013.4.8731.
12.
Минковская Т.И.
Полномочия органов местного самоуправления в области использования и охраны
земли // Тренды и управление. – 2013. – № 1. – С. 104-107. DOI:
10.7256/2307-9118.2013.01.4.