ДОЛГАНИНА М.Ю.

ДОЛГАНИНА М.Ю.

ЗАКОНОДАТЕЛЬСТВО РОССИЙСКОЙ ФЕДЕРАЦИИ

О КОРЕННЫХ МАЛОЧИСЛЕННЫХ НАРОДАХ

Место учебы: ФГБОУ ВО «МГУ им. Н.П. Огарёва».

Россия по своему национальному и культурному составу является уникальным государством. Более 200 различных народов проживают на территории страны. Менее 1% из всего населения составляют коренные малочисленные народы. К местам их проживания относятся: Север России, Дальний Восток, Сибирь, а также Северный Кавказ. В основном эти народы сосредоточились в труднодоступных районах с суровым климатом. В силу сложившихся условий перед многими коренными малочисленными народами Российской Федерации стоит вопрос об их физическом выживании и о дальнейшем существовании как неповторимых этносов.

В последнее время совершенствуется законодательная база Российской Федерации по предоставлению гарантий и защите прав и интересов коренных малочисленных народов. В отечественной правовой науке в наше время этой проблеме уделяется пристальное внимание.

В 1822 г. в царской России был принят беспрецедентный в истории документ – Устав об управлении инородцев, регулировавший правоотношения с представителями коренных малочисленных народов Севера, Сибири и Дальнего Востока Российской империи [1]. Правовые нормы, регулирующие систему управления территориями проживания коренных народов, были прогрессивными и гуманными для своего времени. Несмотря на то, что основными в регулировании взаимоотношений государства и коренных малочисленных народов были властно-императивные методы, российская колонизация, в отличие от многих колониальных держав Запада, не была направлена на уничтожение местного населения.

Некоторые авторы рассматривают коренные малочисленные народы в качестве разновидности национальных меньшинств [2]. Они значительно уступают в численности иным группам населения, не доминируют в обществе, имеют отличия в культуре, языке, религии, обычаях, а также стремятся к сохранению своей самобытности. Их особенностью являются образ жизни и культура, для которых характерны неразрывная связь с землей и занятие традиционными промыслами, такими как оленеводство, рыболовство или охота. Именно это и обусловливает специфику притязаний и правового положения коренных малочисленных народов России.

В соответствии с Единым перечнем коренных малочисленных народов РФ, утвержденным Постановлением Правительства РФ от 24 марта 2000 г.2, к ним относятся 45 народов: абазины, алеуты, алюторцы, бесермяне, вепсы, долганы, ижорцы, ительмены, камчадалы, кереки, кеты, коряки, кумандинцы, манси, нагайбаки, нанайцы, нганасаны, негидальцы, ненцы, нивхи, ороки (ульта), орочи, саамы, селькупы, сойоты, тазы, теленгиты, телеуты, тофалары, тубалары, тувинцы-тоджинцы, удэгейцы, ульчи, ханты, чел-канцы, чуванцы, чукчи, чулымцы, шапсуги, шорцы, эвенки, эвены, энцы, эскимосы и юкагиры.

Необходимо отметить, что длительное время в нашей стране не уделялось должного внимания интересам коренных малочисленных народов. Промышленная экспансия в районы их проживания поставила некоторые из них на грань вымирания. Экстремальные условия жизни предопределяют выбор практических занятий для представителей названных выше народов. Это – охота, рыболовство, оленеводство, собирательство, т.е. традиционное природопользование, является основой существования данных народов как самостоятельных этносов. Особо следует отметить значение их векового опыта в сохранении и защите окружающей среды. Осуществление традиционных видов хозяйствования ставит такие народы в зависимость от природных условий среды их обитания и требует государственной защиты от негативного воздействия со стороны ресурсодобывающих компаний, представляющих реальную угрозу их выживанию. Коренные народы имеют право на учет их мнения при реализации проектов добычи природных ресурсов или строительства трубопроводов, дорог, линий электропередач и т.д. Показательным примером является отказ хозяйки родового угодья Р. Тэвлиной в предоставлении своей земли под буровую установку для добычи нефти в Ханты-Мансийском автономном округе.

Из этих народов бесермяне проживают в Республике Удмуртия, нагайбаки – в Челябинской области, шапсуги и абазины - на Северном Кавказе. Все остальные народы проживают на Севере, в Сибири и на Дальнем Востоке. Интересным представляется тот факт, что некоторые коренные малочисленные народы России, по мнению антропологов, имеют общие исторические корни с североамериканскими индейцами в силу того, что их предки переселились на континент из Сибири несколько тысяч лет назад.

В современных условиях перед многими коренными малочисленными народами РФ стоит вопрос об их физическом выживании и о дальнейшем существовании как неповторимых этносов. В этой связи совершенствование законодательной базы Российской Федерации по предоставлению гарантий и защите прав и интересов коренных малочисленных народов является актуальной и востребованной задачей.

Среди законодательных актов, регулирующих права и свободы человека, в том числе и представителей коренных малочисленных народов, в первую очередь необходимо выделить Основной Закон Российской Федерации - Конституцию.

Статья 69 Конституции РФ 1993 г., исходящей из общепризнанных принципов на равноправие и самоопределение народов, гласит: «Российская Федерация гарантирует права коренных малочисленных народов в соответствии с общепризнанными принципами и нормами международного права и международными договорами Российской Федерации». Данное положение явилось нововведением в законодательстве России. Впервые на конституционном уровне были установлены гарантии прав коренных малочисленных народов.

Включение данной нормы в главу Конституции «Федеративное устройство» подчеркивает, что вопросы, связанные с малочисленными народами, составляют важный элемент национальной и региональной политики России. Это нашло подтверждение также в Основных положениях региональной политики и в Концепции государственной национальной политики Российской Федерации, в которых формулируются задачи государственной поддержки сохранения самобытной культуры малочисленных народов, их языка, традиций и среды обитания. Такой подход характерен для государств, где проживают подобные этнические общности (США, Канада, Австралия, Финляндия), и отвечает требованиям Конвенции № 169 МОТ «О коренных народах и народах, ведущих племенной образ жизни в независимых странах», принятой Генеральной конференцией Международной организации труда 26 июня 1989 г. (далее - Конвенция № 169): «Правительства несут ответственность за проведение, с участием соответствующих народов, согласованной и систематической деятельности по защите прав этих народов и установлению гарантий уважения их целостности» [3].

На федеральном уровне права и интересы коренных малочисленных народов Севера, Сибири и Дальнего Востока Российской Федерации в области традиционного природопользования и использования живых биологических ресурсов частично нашли свое закрепление в 4 Кодексах (Земельный, Лесной, Водный, Налоговый), в 15 Федеральных законах (в т.ч. в трех специальных - в Федеральном законе «О гарантиях прав коренных малочисленных народов Российской Федерации» [4], Федеральном законе «Об общих принципах организации общин коренных малочисленных народов Севера, Сибири и Дальнего Востока Российской Федерации» [5], Федеральном законе от 7 мая 2001г. № 49-ФЗ «О территориях традиционного природопользования коренных малочисленных народов Севера, Сибири и Дальнего Востока Российской Федерации») [6] и в нескольких постановлениях Правительства Российской Федерации.

На региональном уровне за последние 15 лет по данной проблематике принято около 600 нормативных правовых актов.

Понятие «коренные малочисленные народы», содержащееся в федеральном законодательстве, включает определение исконной среды обитания коренных малочисленных народов. Под исконной средой обитания народов следует понимать издавна, «с незапамятных для них времен», занимаемую ими территорию (область распространения, ареал), в пределах которой малочисленный народ осуществляет свою культурную и бытовую жизнедеятельность, и которая определяет или, по меньшей мере, влияет на их образ жизни и самоидентификацию [7]. Проживание в конкретном ареале предопределяет необходимость использовать единственно возможные в этих природных условиях способы жизнеобеспечения, например, оленеводство или рыболовство.

Анализируя Закон о гарантиях прав народов, следует рассмотреть еще одно понятие, имеющее особенно важное значение для положения коренных малочисленных народов, проживающих в суровом арктическом климате [7]. Речь идет о традиционном образе жизни коренных малочисленных народов. Это - исторически сложившийся способ жизнеобеспечения малочисленных народов, основанный на историческом опыте их предков в области природопользования, своеобразной социальной организации, самобытной культуре, сохранении обычаев и верований. Хотя это понятие и может рассматриваться как дополнение при определении понятия «коренные малочисленные народы», о котором говорилось выше, оно имеет, на наш взгляд, самостоятельное значение. Особенно существенно то, что в нем используются понятия «жизнеобеспечение» и «жизнедеятельность», которые являются основными при предоставлении коренным народам прав в области природопользования.

К жизнеобеспечению относится практически все необходимое для нормальной жизни человека, воспроизводства и сохранения этнической общности, прежде всего возможность иметь питание, одежду, жилье и т.д. Исторически сложившимися способами жизнеобеспечения коренных малочисленных народов Севера являются по существу все основные направления хозяйственной деятельности этих народов, которые в наши дни, как и в предшествующие века, занимаются рыболовством, охотой, оленеводством, сбором дикоросов, изготовлением одежды, принятой в быту и удобной для работ по хозяйству, и иными промыслами.

То обстоятельство, что хозяйственная деятельность, осуществляемая исторически сложившимися традиционными способами, является именно основным источником жизнеобеспечения, имеет значение для определения принадлежности человека к коренному народу и распространения на него установленных федеральными законами гарантий. Это важно для отделения лиц, принадлежащих к коренным малочисленным народам, от лиц, которые проживают на одной с коренными народами территории, но для которых традиционные способы хозяйствования не являются, ни основными, ни существенными. Однако нельзя не учитывать того, что, по существу, насильственное изъятие природных ресурсов из пользования коренных малочисленных народов нередко заставляет их представителей бросать традиционные места жительства и искать другие пути обеспечения своих жизненных потребностей и, соответственно, изменять привычный образ жизни. Вследствие этого возникает реальная угроза утраты присущей этим народам самобытности.

Хозяйственная деятельность коренных малочисленных народов веками осуществлялась так, что природа не теряла возможности самовосстанавливаться, они заботились о ее сохранности и восстановлении. Именно этими обстоятельствами, как уже говорилось, обусловлены самобытность социальной организации малочисленных народов, взаимоотношения в семье, роде, отношения между родами и т.д. Анализируя духовные ценности коренных малочисленных народов, следует обратить внимание на то, что они сложились под влиянием необходимости выживания в суровых природных условиях, обязывавших народы выработать традиции взаимопомощи более слабым и защищать наряду с человеком и природу, которая в их представлениях также требует заботы и защиты [7].

Только принимая во внимание все приведенные выше особенности коренных малочисленных народов, взятые в совокупности, можно выделить коренные малочисленные народы в отдельную группу народов, которые вполне обоснованно могут пользоваться особой защитой со стороны государства [8]. Вместе с тем необходимо помнить, что вековая разрозненность этих народов, связанная, в частности, с малонаселенностью огромных территорий, на которых они проживали и проживают, суровые природно-климатические условия привели к тому, что каждый отдельный народ, а иногда и его отдельные ветви, обладает только ему присущими чертами и особенностями, которые сложно выразить языком закона.

Гарантии прав коренных малочисленных народов, установленные названными Федеральными законами и другими нормативными правовыми актами, являются зримым этапом на пути к полной и равной, как того требует Конституция РФ, социальной защите коренных малочисленных народов. Вместе с тем обязательства Российской Федерации в области защиты прав коренных малочисленных народов в соответствии с принципами и нормами международного права выполняются еще далеко не в полном объеме. Как следствие, лица, принадлежащие к данным народам, хотя и являются равноправными гражданами нашей страны, подчас не имеют равной возможности пользоваться всеми конституционными правами и свободами человека и гражданина. Особенно наглядно это проявилось в имевших место в последние годы отступлениях от существующих правовых гарантий.

Так, например, шагом назад от установленных федеральных гарантий прав коренных малочисленных народов следует признать исключение из Закона о гарантиях прав народов положений, касающихся обеспечения гарантированного представительства коренных малочисленных народов в законодательных (представительных) органах государственной власти субъектов Федерации и представительных органах местного самоуправления. Согласно действовавшей ранее ст. 13 указанного Закона в целях наиболее последовательного решения вопросов социально-экономического и культурного развития малочисленных народов, защиты их исконной среды обитания, традиционных образа жизни, хозяйствования и промыслов законами субъектов Федерации могли устанавливаться квоты представительства малочисленных народов в названных выше представительных органах власти. Следует заметить, что подобная гарантия ранее реализовывалась в виде наличия в законодательных (представительных) органах государственной власти в автономных округах квот представительства коренных малочисленных народов, поскольку автономным округам присущи некоторые особенности, связанные с национальным составом населения. В.А. Кряжков по этому поводу пишет, что «на территории каждого из них (автономных округов), за исключением Эвенкийского автономного округа, проживает абсолютное большинство из проживающих в России лиц коренной национальности, давшей имя субъекту Федерации. Представители этих народностей сохраняют своеобразие языка, культуры, образа жизни и хозяйственной деятельности» [9].

Начавшийся процесс объединения автономных округов и одновременно исключение соответствующего положения о квотированном представительстве коренных малочисленных народов в законодательных (представительных) органах государственной власти субъектов Федерации фактически лишают эти народы возможности иметь гарантированное представительство в данных органах.

Объединение Коми-Пермяцкого автономного округа и Пермской области в Пермский край, а также объединение Таймырского (Долгано-Ненецкого) автономного округа, Эвенкийского автономного округа и Красноярского края как раз и приводит к подобной ситуации. Ее мало изменяет закрепление в Федеральном конституционном законе от 14 октября 2005 г. № 6-ФКЗ «Об образовании в составе Российской Федерации нового субъекта Российской Федерации в результате объединения Красноярского края, Таймырского (Долгано-Ненецкого) автономного округа и Эвенкийского автономного округа» положения, согласно которому 22 депутата Законодательного Собрания нового субъекта Федерации избираются по одномандатным округам, а 4 депутата - по многомандатным (ч. 3 ст. 11).

При мажоритарной избирательной системе избиратели бывших автономных округов и бывшего края будут иметь равное количество голосов. Вместе с тем подобный порядок проведения выборов устанавливается указанным Конституционным законом только для выборов Законодательного Собрания первого созыва. В нем отсутствуют гарантии того, что в последующем население каждой из административно-территориальных единиц с особым статусом не будет лишено своего представительства в законодательном (представительном) органе власти края.

Нельзя не согласиться с О.Е. Кутафиным, который указывает на возникновение на территории России нового вида автономии - автономного округа, не являющегося субъектом Российской Федерации. В пользу такого утверждения, по его мнению, говорит тот аргумент, что не исчезли сами причины, обусловившие создание, в частности, Коми-Пермяцкого округа в качестве автономного образования [10]. Такой причиной как раз и является необходимость обеспечения защиты коренных малочисленных народов Севера, Сибири и Дальнего Востока Российской Федерации. Об этом свидетельствуют и положения Федерального конституционного закона от 25 марта 2004 г. № 1-ФКЗ «Об образовании в составе Российской Федерации нового субъекта Российской Федерации в результате объединения Пермской области и Коми-Пермяцкого автономного округа», согласно которым Пермская область и Коми-Пермяцкий автономный округ прекращают существование, а Коми-Пермяцкий округ входит в состав Пермского края как административно-территориальная единица края с единой территорией и особым статусом, определяемым Уставом Пермского края в соответствии с законодательством Российской Федерации (ст. 4).

Вместе с тем в федеральном законодательстве в настоящее время ничего не говорится об особом статусе подобных административно-территориальных единиц. Следует обратить внимание также на то, что в Соглашении между Пермской областью и Коми-Пермяцким автономным округом о правовом положении Коми-Пермяцкого округа в составе Пермского края говорится о статусе округа как единого муниципального образования. Однако Федеральный закон от 6 октября 2003 г. № 131-ФЗ «Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации» не предусматривает подобных муниципальных образований, а также не устанавливает соответствующих особенностей статуса для отдельных возможных категорий уже закрепленных видов муниципальных образований (поселений, муниципальных районов и др.), в том числе при определении вопросов местного значения и вытекающих из них полномочий для каких-либо видов муниципальных образований. Учитывая значимость данного вопроса для обеспечения гарантий прав коренных малочисленных народов, было бы целесообразно установить основы такого особого статуса в тексте Федерального конституционного закона об объединении названных субъектов Российской Федерации либо определить особенности статуса соответствующих муниципальных образований, обладающих дополнительным набором полномочий органов местного самоуправления в области защиты прав коренных малочисленных народов.

Подводя итоги, следует констатировать нестабильный характер развития федерального законодательства в области защиты прав коренных малочисленных народов. Несмотря на множественность законодательных актов в этой сфере, необходимо продолжать поиск наиболее эффективной модели законодательного регулирования названных отношений: законодательство в XXI в. должно служить не выживанию, а процветанию коренных малочисленных народов, как и всех народов России. Конституция России содержит все предпосылки для успешного решения данной задачи.

Любой народ — большой или малый — представляет ценность, как совокупность личностей и как носитель определенной и неповторимой культуры. Учитывая особый правовой статус коренных малочисленных народов, необходимо отметить, что судебная защита представляется гарантом прав и интересов как отдельных представителей, так и общин коренных малочисленных народов.

ЛИТЕРАТУРА:

1. Гарипов Р.Ш. Устав «Об управлении инородцев» 1822 года // История государства и права. – 2010. – № 23.

2. Харючин С.Н. Развитие законодательства о защите прав коренных малочисленных народов в Российской Федерации // Журн. рос. права. – 2006. – № 7.

3. Международные акты о правах человека. Сборник документов / сост. В.А. Карташкин, Е.А. Лукашева. – М., 2002.

4. О гарантиях прав коренных малочисленных народов Российской Федерации: Федер. закон от 30 апр. 1999 г. № 82-ФЗ (с посл. изм. и доп.). – Доступ из справ.-правовой системы «КонсультантПлюс».

5. Об общих принципах организации общин коренных малочисленных народов Севера, Сибири и Дальнего Востока Российской Федерации: Федер. закон от 20 июля 2000 г. № 104-ФЗ (с посл. изм. и доп.). – Доступ из справ.-правовой системы «КонсультантПлюс».

6. О территориях традиционного природопользования коренных малочисленных народов Севера, Сибири и Дальнего Востока Российской Федерации»: Федер. закон от 7 мая 2001 г. № 49-ФЗ (с посл. изм. и доп.). – Доступ из справ.-правовой системы «КонсультантПлюс».

7. Анализ федерального законодательства Российской Федерации о правах коренных малочисленных народов Севера, Сибири и Дальнего Востока Российской Федерации на предмет соответствия международным стандартам / под ред. А.Е. Постникова, Л.В. Андриченко, Л.Е. Бандорина. – М., 2007.

8. Харючин С.Н. Развитие законодательства о защите прав коренных малочисленных народов в Российской Федерации // Журн. рос. права. – 2006. – № 7.

9. Кряжков В.А. Статус автономных округов: эволюция и проблемы // Российская Федерация. – 2006. – № 2.

10. Кутафин О.Е. Российская автономия. – М., 2006.