ФИРСОВ А.К.

НАЦИОНАЛЬНО-ГОСУДАРСТВЕННОЕ СТРОИТЕЛЬСТВО В РОССИЙСКОЙ ФЕДЕРАЦИИ: ИСТОРИЯ И СОВРЕМЕННОСТЬ

Место учебы: ФГБОУ ВО «МГУ им. Н.П. Огарёва».

Россия складывалась и развивалась как многоэтническое государство. Русский этнос занимал особое положение в ряду других этносов, он был наиболее многочисленным и составлял ядро полиэтнической системы России. Согласно переписи 1897 г., в которой был вопрос о родном языке, таковым считали русский 47 % населения, украинский – 19 %, белорусский – 5 %. Жившие в России народы отличались не только языком, но и образом жизни, религией (православные составляли 70,8 % населения, католики – 8,9 %, мусульмане –7 %), культурными традициями и уровнем общественно-экономического развития.

Государствообразующим этносом империи являлись русские. Считалось, что русский народ состоит из трех ветвей: великорусов, малорусов, белорусов. Для империи не было характерно правовое наделение русского этноса какими-либо привилегиями. Это не значит, что самодержавная политика, ориентированная на унификацию и русификацию, ни в чем не ущемляла нерусские народы в самоуправлении, вероисповедании, в свободном развитии их языков, культур, не говоря уже о волеизъявлении. Возможности волеизъявления не имели и русские. Но стоит отметить, что ни один этнос, из вошедших в состав Российской империи, не был истреблен. После включения в состав России численность почти всех нерусских этносов возросла.

Российская империя начала ХХ в. вплоть до Февральской революции 1917 г. представляла собой унитарное государство, с многонациональной этнической структурой. Многоэтнический состав российского населения исторически складывался как процесс экспансии, завоевания, включения, присоединения периферийных территорий с населявшими их этносами в состав империи. Поэтому национальная политика являлась во многом вопросом взаимодействия русского этноса с остальными этносами России, и политики российского государства по отношению к ним.

В России XIX – начала ХХ вв. понятия «нация» и «империя» оказались нераздельно взаимосвязанными. Эта взаимосвязь обеспечила то, что нерусские народы не противопоставлялись русскому как народы колоний народу метрополии, но «инкорпорировались» в состав русского государства.

В законодательстве Российской империи практически отсутствовали ограничения по этническому признаку, за исключением ограничений для евреев и поляков, однако разделение подданных на русских и инородцев составляло основу национального неравенства в России начала ХХ в.

После падения самодержавия основным принципом формирования национальной политики и государства стал принцип федерализма и формирования многонационального государства как добровольного союза равноправных народов и наций. Процесс формирования нового многонационального федеративного государства можно разделить на три этапа.

Первый (октябрь 1917 – середина 1918 гг.) ознаменовался рождением Российской Советской Федеративной Социалистической Республики, которая последовательно, по мере реализации курса на равноправие народов, превращалась в федерацию нового типа. Второй Всероссийский съезд Советов подчеркнул, что советская власть «...обеспечит всем нациям, населяющим Россию, подлинное право на самоопределение» [1].

Правовой основой советской национальной политики на первом этапе стала «Декларация прав народов России» от 2 ноября 1917 г., провозгласившая равенство и суверенность народов России; их право на свободное самоопределение вплоть до отделения и образования самостоятельного государства; отмену всех и всяких национальных и национально-религиозных привилегий и ограничений; свободное развитие национальных меньшинств и этнографических групп, населяющих территорию России.

На первом этапе на территории бывшей царской России возникли автономные республики, территориальные автономии с учетом национального состава населения, появились суверенные Советские республики.

Второй этап объединительного движения народов советских республик связан с периодом гражданской войны и иностранной военной интервенции (1918–1920 гг.). К этому времени сложилась группа советских республик, связанных друг с другом сотрудничеством по самым разнообразным вопросам.

Декретом от 6 июня 1919 г. был оформлен военно-политический союз России, Украины, Латвии, Литвы и Белоруссии. Его суть сводилась к тесному объединению: 1) военной организации и военного командования; 2) советов народного хозяйства; 3)железнодорожного управления и хозяйства; 4) финансов; 5) комиссариатов труда республик – с тем чтобы руководство указанными отраслями было сосредоточено в руках единых коллегий.

На третьем этапе объединительного движения народов советских республик (1921–1922 гг.) они договариваются о военно-хозяйственном союзе, организуют единый дипломатический фронт. Время показало, что федерация на двусторонних договорах имела существенные недостатки. Назревшие потребности более тесного сотрудничества республик в экономической и государственной жизни обусловили необходимость создания нового союзного государства.

Конституционному оформлению Союза ССР предшествовало складывание национальной государственности на базе Советов при непосредственном участии Всероссийских и республиканских съездов Советов, СНК и ЦИК РСФСР. В числе первых 13 наркоматов, учрежденных 26 октября (8 ноября) 1917 г. – Наркомат по делам национальностей РСФСР.

Наркомнац содействовал организации национальных республик, автономных областей, вел работу с национальными кадрами, боролся с проявлениями шовинизма и национализма, сепаратизма, издавал литературу на национальных языках, участвовал в подготовке документов по национально–государственному строительству. Но главной задачей Наркомнаца стала подготовка создания автономных советских республик и областей.

В январе 1918 г. Третий Всероссийский съезд рабочих, солдатских и крестьянских депутатов принял Декларацию прав трудящегося и эксплуатируемого народа. Советская Россия учреждалась на основе союза свободных наций в виде федерации Советских национальных республик и стала называться Российская Социалистическая Федеративная Советская Республика. Принципами федерации являлись: добровольность вступления, равноправие наций, пролетарский интернационализм, демократический централизм. Высшим органом федерации объявлялся Всероссийский съезд Советов, который избирал ВЦИК и Совнарком.

V Всероссийский съезд Советов 10 июля 1918 г. утвердил Конституцию РСФСР, обобщив и юридически закрепив первый опыт советского национально-государственного строительства.

В 1920–1921 гг. национально-государственное строительство в РСФСР приобрело широкие масштабы. Создание автономий шло разными путями: некоторые народы впервые обретали свою государственность, другие восстанавливали свою государственность на новом уровне. В конечном итоге, в состав РСФСР к концу 1922 г. входили 8 автономных республик (Туркестанская, Киргизская (Казахская), Татарская, Башкирская, Горская, Дагестанская, Якутская, Крымская); 11 автономных областей (Чувашская, Марийская, Калмыцкая, Вотская (Удмуртия), Коми (Зырян), Бурятская, Ойротская, Карачаево-Черкесская, Кабардино-Балкарская, Черкесская (Адыгея), Чеченская); 2 трудовых коммуны (Трудовая коммуна немцев Поволжья и Карельская трудовая коммуна, которая с 1923 г. стала автономной республикой). Автономии создавались и в других республиках. Так, в 1923 г. возникла автономная область Нагорного Карабаха в Азербайджане.

В 1921 г. на территории бывшей Российской империи существовало 7 социалистических республик: РСФСР, УССР, БССР, Азербайджанская ССР, Армянская ССР, Грузинская ССР, Социалистическая Советская Республика Абхазии, Бухарская и Хорезмская народные советские республики, Дальневосточная республика.

Задачи преодоления тяжелейшей послевоенной разрухи, экономического возрождения республик, преодоления вековой культурной отсталости народов окраин ускорили их сближение с РСФСР. Отражая эту линию, X съезд РКП(б) в марте 1921 г. взял курс на организацию государственного союза республик.

На основе решений IX Всероссийского съезда Советов и IV Всероссийского съезда совнархозов (май 1921 г.) складывалась единая система управления промышленностью всей федерации. В 1921–1922 гг. складывался общефедеративный бюджет.

Восстановление народного хозяйства с помощью РСФСР укрепляло и расширяло сотрудничество республик. Возникла потребность в принятии общефедерального законодательства. Это было вызвано тем, что в республиках имели место и национал-сепаратистские тенденции, то есть тенденции к отделению, обособлению [2].

К образованию единого союзного государства народы советских республик наряду с внутриполитическими причинами подталкивали и внешнеполитические факторы. Так, в апреле-мае 1922 г. в Генуе проходила международная экономическая и финансовая конференция, на которой делегации РСФСР поручили представлять дипломатическое единство советских республик.

Формирование союзного государства сопровождалось острой полемикой. Предлагались варианты положить в основу союза республик конфедерацию или федерацию, основанную на автономии, или сохранении при некотором совершенствовании существовавших договорных отношений. Конфедерация представляла собой такую форму государственного устройства, при котором ее члены оставались полностью независимы, но могли координировать свои действия в определенных целях посредством объединенных органов (военных, внешнеполитических и т.д.). Предложение о конфедерации поддержки не получило.

С лета 1922 г. ЦК РКП(б) вплотную занялся вопросом подготовки к объединению советских республик. В начале августа начала работу комиссия под председательством В. В. Куйбышева. И. В. Сталин и некоторые другие деятели были за федерацию на основе «автономизации». И. В. Сталин предлагал, чтобы советские республики – Украина, Белоруссия, Азербайджан, Армения и Грузия вошли в состав РСФСР на автономных началах. Этот проект сводил к минимуму самостоятельность советских республик и вел фактически к формированию централизованного, унитарного государства.

Подвергнув критике проект «автономизации», В. И. Ленин выдвинул новую форму добровольного и равноправного объединения советских республик. Будучи против чрезмерного централизма, он предложил укреплять суверенитет каждой республики как обязательное условие сплочения народов.

Пленум ЦК РКП(б) 6 октября 1922 г. принял ленинское предложение о форме объединения советских республик в союзное многонациональное государство.

X Всероссийский съезд Советов (23–27 декабря 1922 г.), обсудив доклад И. В. Сталина об объединении советских республик и выступлений делегатов, принял постановление о вхождении РСФСР в состав союзного государства.

30 декабря 1922 г. в Москве в Большом театре состоялся I съезд Советов Союза Советских Социалистических Республик, который принял Декларацию Союза СССР и Союзного договора.

Договор об образовании СССР содержал 26 статей, которые определяли компетенцию Союза ССР и его органов. К ведению Союза были отнесены вопросы внешней политики, дипломатические, экономические, военные и основы организации единых вооруженных сил. В рамках Союза объединялись важнейшие экономические и политические рычаги управления. Устанавливались основы общего плана развития народного хозяйства, единый госбюджет, денежная и кредитная системы, землеустройство, судоустройство и судопроизводство, гражданское и уголовное союзное законодательство, объединялись транспорт, почта и телеграф. Союзу поручили регулировать трудовые отношения, народное просвещение, здравоохранение, статистику.

Союз имел право отменять нарушающие Договор постановления съездов Советов, ЦИК и СНК союзных республик. Для всех граждан республик устанавливалось единое союзное государство.

Верховным органом власти был признан Съезд Советов СССР, а между съездами его функции осуществлял ЦИК СССР, избираемый съездом. Исполнительным органом ЦИК СССР явился Совнарком СССР, избираемый ЦИК СССР.

Договор разграничивал полномочия Союза ССР и союзных республик, которые добровольно отдавали часть своих прав во имя общих интересов. Союзный Договор закреплял суверенитет союзных республик.

С целью усиления политических гарантий представительства всех национальных республик и областей на началах равенства в ЦИК СССР, наряду с уже действовавшим Союзным Советом, создавался новый, равноправный с ним орган – Совет Национальностей.

В ведение Союза СССР дополнительно были отнесены урегулирование вопроса об изменении границ между союзными республиками» и разрешение споров между ними.

Второй Всесоюзный съезд Советов 31 января 1924 г. утвердил первую Конституцию СССР, оформив создание единого союзного государства как федерацию суверенных советских республик.

Тем самым было завершено конституционное оформление единого союзного государства, законодательно закреплены полное правовое равенство народов, их суверенитет, безоговорочное признание за всеми народами равных прав и равных обязанностей. К этому моменту в составе добровольного союза республик имелось 33 национально-государственных образования: союзных республик – 4, автономных республик – 13, автономных областей – 16.

В мае 1925 г. Третий съезд Советов СССР принял постановление «О вхождении в состав Союза ССР Туркменской и Узбекской Социалистических Советских Республик». В 1929 г. была образована Таджикская ССР. В 1936 г. Казахская и Киргизская автономные республики получили статус союзных республик. В этом же году Азербайджанская, Армянская и Грузинская советские республики, ранее входившие в ЗСФСР, непосредственно вошли в СССР в качестве союзных республик. В 1940 г. в Союз ССР вошли Латвийская, Литовская и Эстонская советские социалистические республики. К моменту распада СССР в 1991 г. в его состав входили: союзных республик – 15, автономных республик – 20, автономных областей– 8, автономных округов – 10.

С созданием СССР была решена двуединая историческая задача: сохранить и использовать преимущества веками сложившегося крупного государства и единого экономического пространства, предоставить нациям и народностям право создавать и развивать свою государственность [3].

Следует признать, что национальный вопрос в бывшем СССР был решен в нескольких аспектах: уничтожен национальный гнет и национальное неравенство, были созданы условия для экономического, социального и культурного прогресса бывших национальных окраин. Вместе с тем в годы советской власти были допущены серьезные просчеты:

- непродуманность некоторых правовых актов, в особенности права наций на самоопределение, вплоть до полного отделения. Сам принцип федеративного устройства содержал в себе «мину замедленного действия»;

- жесткая регламентация и централизация всех аспектов экономической и политической жизни;

- репрессии в отношении отдельных народов (переселение чеченцев, крымских татар, турок-месхетинцев);

- не были определены пути дальнейшего развития национальной государственности и пр.

Эти ошибки стали серьезной причиной обострения национальных отношений уже в новой, постсоветской России.

Национальная проблематика для современной Российской Федерации является одним из главных направлений ее деятель­ности. В многонациональной России проживает более ста наро­дов. Распад СССР, социально-экономические и политические труд­ности переходного периода, ухудшение криминогенной ситуации обострили многие сдерживаемые ранее или даже уже изжитые национальные противоречия и конфликты.

К основным проблемам в сфере национальных отношений относятся: развитие федеративных отношений при обеспечении самостоятельности субъектов Российской Федерации, муниципаль­ных образований и укреплении целостности Российского госу­дарства; развитие национальных структур и языков народов Рос­сийской Федерации, духовной общности многонационального на­рода России, сложившейся благодаря объединяющей роли рус­ского народа; политическая и правовая защита малочисленных народов и национальных групп, прежде всего северных народ­ностей, находящихся в наиболее неблагоприятных условиях дав­ления на их самобытные культуры техногенной цивилизации; до­стижение и поддержка стабильности, прочного мира на Север­ном Кавказе; поддержка соотечественников, проживающих в стра­нах СНГ и Балтии, содействие развитию их связей с Россией; укрепление межгосударственных связей со странами СНГ, дру­гими государствами, входившими в состав СССР; выработка ос­мысленной системной политики в сфере национальных отноше­ний.

Благоприятный климат в сфере национальных отношений на­прямую связан с выбором оптимальной модели государственного устройства страны, поскольку именно в государственном устрой­стве коренятся фундаментальные национальные интересы, прежде всего те, что связаны с политико-правовым статусом территорий про­живания национальных общностей. Своеобразие России заключа­ется не только в факте многочисленности самобытных российских народов, но и в том, что целый ряд из них компактно проживают в местах своего традиционного расселения, считая их собственной национальной территорией. Названное обстоятельство предопре­деляет стремление данных народов к обретению форм собственной внутрироссийской государственности или национально-админист­ративного самоуправления и находит выражение в выборе Росси­ей федеративной модели государственного устройства.

Оптимизация государственного устройства России на основе принципов федерализма находится в числе приоритетных задач внутренней политики страны. Этот процесс преследует цели ук­репления Российского государства через укрепление субъектов Федерации при учете особенностей разных групп последних. По­этому Российская Федерация строится на сочетании территори­ального и национально-территориального принципов. В качестве субъектов Российской Федерации выделяются территориально-государственные (края, области, города федерального значения) и национально-государственные (республики в составе Российс­кой Федерации, автономная область, автономные округа) образо­вания. Достижение равенства всех субъектов Федерации в отно­шениях с федеральным центром не отменяет закрепления за на­циональными субъектами Федерации особых прав, проистекаю­щих из необходимости выражения этими субъектами интересов отдельных российских народов. Следовательно, еще одним прин­ципом национально-государственной политики остается развитие Российской Федерации как федерации асимметричной, включаю­щей в себя субъектов разного типа и с разным политико-правовым статусом.

Федеративная политика государства направлена на четкое разграничение предметов ведения и полномочий между Российс­кой Федерацией и ее субъектами. Для решения названной задачи Федерация и ее субъекты в лице своих органов заключают между собой договоры и соглашения о разграничении полномочий, пред­метов ведения и о взаимном делегировании полномочий [4].

Пока не получили широкого распространения формы нацио­нально-административного самоуправления. Требует совершенство­вания законодательство о национальных районах, селах, посел­ках. Эти политико-территориальные институты особенно перспек­тивны в деле реализации интересов малочисленных северных на­родностей. Северные народности сочетают в себе черты самостоя­тельных национальных общностей и национальных меньшинств. С одной стороны, как народности они укоренены в местах своего территориального расселения и хозяйствования. С другой — в силу малочисленности они являются отдельными небольшими общинами среди остального населения, составляя меньшинство на собственной территории. Поэтому для самоорганизации террито­риальных общин малочисленных народностей более удобны фор­мы национально-административного самоуправления, объединяю­щие отдельные признаки государственности и национально-куль­турной автономии.

Концепция государственной национальной политики Рос­сийской Федерации провозглашает, что в отношении северных народностей на первый план выступают социальные проблемы и проблемы сохранения их языков и культур, которые должны решаться на основе специальных программ. Необходимо зако­нодательное отражение особенностей бюджетной системы, при­ватизации, налогообложения, предпринимательской деятельнос­ти, участия иностранных инвесторов в освоении природных ре­сурсов, традиционного использования промысловых угодий и пастбищ. Конечно, для реализации всех этих задач требуется политическая воля общероссийской и региональной элит, по­скольку возможности эффективного отстаивания собственных интересов у малочисленных народностей крайне незначитель­ны.

В настоящее время государство предпринимает определен­ные шаги по развитию институтов национально-культурной авто­номии. Национально-культурная автономия позволяет гражданам, принадлежащим к различным национальным общностям, в част­ности к малочисленным дисперснорасселенным народам, нацио­нальным меньшинствам, решать вопросы сохранения и развития своей самобытности, традиций, языка, культуры, образования. Фор­мами национально-культурной автономии выступают национальные общественные объединения, землячества, национальные средства массовой информации, образовательные учреждения разного типа, учреждения культуры.

Особой формой национально-культурной автономии являют­ся объединения, надстраивающиеся над низовыми национальны­ми общественными формированиями конкретных национальных общностей, действующие на территориях муниципальных образо­ваний, субъектов Федерации, страны в целом. Эти национальные "надорганизации" представляют собой форму национальных об­щин. Однако они не наделены какими-то властными полномочи­ями и действуют как сугубо общественные объединения, не ущем­ляя прав государственных органов и органов местного самоуп­равления. Институты национально-культурной автономии могут использоваться представителями любых российских народов, в том числе тех, что имеют собственные формы государственности или национально-административного самоуправления.

Еще одним разделом национальной политики Российского государства является национально-языковая политика, что не слу­чайно. Язык не просто элемент любой национальной культуры. Он всегда средоточие всех иных культурных форм жизнедеятель­ности и творчества людей. По сути язык представляет собой "кро­веносную систему" национальной культуры. Следовательно, без осмысленной планомерной заботы о национальных языках невоз­можны оздоровление национальных отношений и рост нацио­нальных культур. Задача государства в этой деликатной сфере заключается не в подмене усилий самих национальных общнос­тей, а в оказании им посильной помощи, в частности в норматив­ном упорядочении языковых отношений, прежде всего в сфере обращения массовой информации.

Связывая языковые отношения с правами человека, федераль­ный законодатель ввел категорию «языкового суверенитета», под которым он понимает совокупность прав народов и личности на сохранение и всестороннее развитие родного языка, свободу вы­бора и использования языка общения. Государство берет на себя обязательство по гарантированию языкового суверенитета каждо­го российского народа независимо от его численности и правового положения, каждого индивида независимо от его происхождения, социального и имущественного положения, расовой, национальной принадлежности, пола, образования, отношения к религии, места проживания.

Русский язык как основное средство межнационального об­щения российских народов является государственным языком Российской Федерации. В то же время республики в составе Рос­сийской Федерации вправе вводить на своих территориях наряду с русским языком собственные государственные языки. Статус вторых государственных языков получают в республиках языки титульных народов, давших имя своим республикам. Закрепле­ние данного права за республиками логично, поскольку они фак­тически и юридически являются внутрироссийскими национальны­ми государствами.

В местах компактного проживания населения, не имеющего своих национально-государственных и национально-территориаль­ных образований или живущего за их пределами, наряду с рус­ским языком и государственными языками республик в составе Российской Федерации в официальных сферах общения может использоваться язык населения данных местностей.

Важным способом государственной поддержки национальных языков служат государственные программы по их сохранению и развитию. Так, Правительством Российской Федерации разрабо­тана и утверждена федеральная целевая программа «Русский язык», предусматривающая развитие русского языка как государствен­ного языка страны, как национального языка русского народа, как мирового языка. Правда, от принятия каких-то решений до их воплощения в жизнь часто проходит немало времени. И дело здесь не только в неповоротливости государственных учреждений, но и в степени готовности общества к отстаиванию тех или иных реше­ний, к участию в их реализации. Без активного участия самих граждан в осуществлении программ сохранения и развития наци­ональных языков эти программы останутся на бумаге.

ЛИТЕРАТУРА:

1.  Обращение II Всероссийского съезда Советов к рабочим, солдатам и крестьянам о победе революции ее ближайших задачах: Декреты Советской   власти. Т.I. – М.: Гос. изд-во полит. литературы, 1957.

2.  Жуков В., Еськов Г., Павлов В. История России: учеб. пособие. – М. : РГСУ, 2006.

3.    Исаев И.А. История государства и права России: учебник. 2-е изд. – М.: Юрист, 2001.

4.   Крылов Б.С. Конституционные основы российского федерализма. В кн. Конституционное законодательство России / под ред. Ю.А. Тихомирова. – М.: Городец: Формула права, 1999.